Directive NEC-2 : la Commission lance une consultation publique en vue de sa révision
Le 3 septembre 2024, la Commission européenne a lancé une consultation publique ouverte en ligne sur l’évaluation de la directive dite NEC-2 (directive (UE) 2016/2284 concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques – voir encadré en fin d’article).
Objet de la consultation publique
La Commission vise à recueillir l’avis des parties prenantes et des citoyens sur la directive, sa mise en œuvre et les progrès réalisés pour atteindre les objectifs et engagements fixés par cet acte législatif. Concrètement, le but de la consultation est :
- d’évaluer si la directive contribue de façon efficace à la réalisation de ses objectifs et engagements,
- d’évaluer la pertinence de cette directive, compte tenu de l’évolution de la situation, notamment des progrès scientifiques et techniques et de la mise en œuvre d’autres politiques de l’UE en matière de climat et d’énergie,
- de clarifier les éventuels obstacles à la mise en œuvre de la directive et d’examiner les possibilités de simplification et de réduction des coûts associés à la mise en œuvre.
La date limite de réponse est le 26 novembre 2024 (voir lien de la consultation publique).
L’évaluation de la directive NEC-2
Sur la base des rapports visés à l’article 11 (voir encadré en fin d’article), la Commission doit procéder à un réexamen (review) de la directive NEC-2 au plus tard le 31 décembre 2025 afin de maintenir les progrès accomplis pour atteindre les objectifs généraux de la directive (article 13), en particulier en tenant compte des progrès scientifiques et techniques, ainsi que de la mise en œuvre des politiques « climat-énergie » de l’UE.
La Commission a lancé début 2024 les travaux d’examen de la directive NEC-2. Elle réalisera son évaluation en suivant les lignes directrices du programme « Mieux légiférer », (qu’elle a publiées le 3 novembre 2021). L’évaluation déterminera dans quelle mesure la directive a atteint son objectif de protection de la santé humaine et de l’environnement en réduisant les émissions nationales des cinq polluants atmosphériques visés par la directive (SO2, NOx, NH3, COVNM et PM2,5).
Elle tiendra également compte des objectifs en matière de qualité de l’air fixés dans le plan d’actions « Zéro pollution », présenté par la Commission le 12 mai 2021 (lire notre article). En outre, l’évaluation déterminera si la directive s’est avérée cohérente avec la politique de l’UE en matière de qualité de l’air, si elle y a contribué et si elle a créé des synergies avec d’autres politiques de l’UE.
L’évaluation comporte également une consultation ciblée des parties prenantes visant à recueillir les avis d’un public d’experts sur des questions spécifiques. Cette consultation a été lancé le 3 septembre 2024. Elle contient des questions plus spécifiques posées à différents groupes de parties prenantes, notamment les États membres et les autorités compétentes, les organisations de la société civile, les parties prenantes internationales, les représentants du secteur industriel, ainsi que la communauté scientifique. La date limite de réponse est le 26 novembre 2024.
Par ailleurs, la Commission organise un atelier d’une journée pour les parties prenantes, prévu le 14 octobre 2024 à Bruxelles. Il permettra aux parties prenantes de donner leur avis sur le fonctionnement et la mise en œuvre de la directive. La date limite pour s’inscrire à l’atelier est le 9 septembre 2024.
Enfin, la Commission a fait appel à un bureau de consultants pour réaliser une étude spécialisée afin d’étayer l’évaluation ainsi que les consultations publiques et ciblées des parties prenantes.
La Commission prévoit d’achever le réexamen de la directive NEC-2 en 2025 en amont des négociations dans le cadre de la CEE-NU visant à réviser le Protocole de Göteborg sur la réduction de l’acidification, l’eutrophisation et la formation de l’ozone troposphérique. Ce Protocole, adopté en 1999, puis révisé une première fois en 2012, constitue la base juridique de la directive NEC-2.
La mise en œuvre de la directive NEC-2
Rapport de la Commission européenne
Conformément à l’article 11 de la directive NEC-2, la Commission européenne a publié le 30 juillet 2024 son 2e rapport de mise en œuvre de la directive NEC-2 (réf. COM(2024) 348 final) qui évalue les progrès réalisés depuis la publication du premier rapport (réf. COM(2020) 266 final du 26 juin 2020). S’appuyant sur les données fournies par les Etats membres au titre de la directive (les inventaires d’émissions communiqués par les Etats membres en 2023, données 2021), le 2e rapport montre que 10 Etats membres (Autriche, Bulgarie, Danemark, Hongrie, Irlande, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Portugal et Suède) ne respectent pas leurs engagements de réduction pour le NH3.
Dans son rapport, la Commission souligne que « le seul polluant qui s’avère particulièrement problématique reste le NH3, pour lequel les perspectives de réalisation des engagements de réduction des émissions prévus dans la directive demeurent sombres » (source : COM(2024) 348 final, p.23).
Selon le rapport, la difficulté principale rencontrée par les États membres est celle de réduire les émissions de polluants provenant des principales sources d’émission : l’agriculture (NH3) ; la combustion provenant du secteur résidentiel-tertiaire, et des transports routiers (PM2,5) ; ainsi que l’utilisation industrielle de solvants (COVNM).
La publication de la quatrième édition du rapport « Perspectives en matière d’air propre » (« Clean Air Outlook ») est prévue pour la fin de l’année 2024 (lire notre article sur la 3e édition, publiée le 8 décembre 2022), complétera le présent rapport en fournissant des informations sur la trajectoire en matière de conformité. Le rapport « Perspectives en matière d’air propre » s’inscrit dans le cadre du programme Air pur pour l’Europe (publié par la Commission le 18 décembre 2013) qui prévoit une mise à jour tous les deux ans des données sur lesquelles a reposé l’étude d’impact de la directive (UE) 2016/2284 pour suivre et évaluer le progrès accompli vers la réalisation de ses objectifs.
Plus spécifiquement, les « Perspectives en matière d’air propre » de 2024 fourniront une évaluation analytique détaillée sur la question de savoir dans quelle mesure les États membres, et l’UE dans son ensemble, sont en voie de respecter les obligations en matière de réduction des émissions établies par la directive et d’améliorer la qualité de l’air, réduisant ainsi les incidences sur la santé humaine et l’environnement.
Analyse de l’Agence européenne pour l’Environnement
De son côté, l’Agence Européenne pour l’Environnement (AEE ou EEA en anglais) a publié, le 25 juin 2024, sa 3e évaluation annuelle des progrès accomplis par les Etats membres pour respecter leurs engagements de réduction des émissions des cinq polluants visés par la directive NEC-2. Cette note d’analyse (Briefing) est basée sur les données d’émission pour l’année 2022, dernière année pour laquelle les Etats membres ont rapporté leurs émissions (en mars 2024).
Selon la note d’analyse de l’AEE, en 2022, 16 États membres (dont la France) ont respecté leurs engagements nationaux respectifs de réduction des émissions pour la période 2020-2029 pour chacun des cinq principaux polluants atmosphériques, tandis que 11 États membres n’ont pas respecté leurs engagements pour au moins l’un des cinq principaux polluants atmosphériques.
Comme l’avait souligné la Commission dans son rapport publié le 30 juillet 2024 (voir plus haut), la réduction des émissions de NH3 reste le plus grand défi : neuf États membres doivent réduire leurs niveaux d’émission en 2022 pour respecter leurs engagements de réduction pour la période 2020-2029. Le secteur agricole est la principale source, responsable de 93% des émissions totales de NH3. Dans de nombreux États membres, les émissions de NH3 n’ont que légèrement diminué depuis 2005 et ont même augmenté dans certains cas.
Réaliser de nouvelles réductions pour 2030 et au-delà constituera un défi de taille pour la quasi-totalité des États membres de l’UE et pour la quasi-totalité des polluants atmosphériques. Le taux de réduction des émissions de certains polluants est en train de se stabiliser. Le SO2 constitue une exception : 22 États membres (dont la France) respectent déjà l’engagement de réduction pour 2030.
Les émissions des principaux polluants atmosphériques ont continué à diminuer, maintenant la tendance observée depuis 2005 et ce, malgré une augmentation du produit intérieur brut au cours de la même période.
La directive NEC-2
La directive (UE) 2016/2284 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques (dite NEC 2) (lire notre dossier de fond sur le sujet) est venue réviser la directive 2001/81/CE relative aux plafonds d’émission nationaux, dite directive NEC 1. La directive NEC 2 étend la période de la directive NEC 1 de 2020 initialement à 2030 et au-delà. De plus, elle aligne le droit de l’UE sur les engagements découlant de la révision du Protocole de Göteborg adoptée le 4 mai 2012 (lire notre article sur le sujet). Entrée en vigueur : 31 décembre 2016, Date limite de transposition : 1er juillet 2018 (date à laquelle la directive NEC 1 a été abrogée).*
Les engagements nationaux de réduction
La directive NEC 2 oblige les Etats membres à limiter leurs émissions anthropiques annuelles de cinq polluants : SO2, NOx, NH3, COVNM et PM2,5 conformément aux engagements nationaux de réduction fixés à l’annexe II de la directive (article 4). Ces engagements portent sur deux échéances : 2020 et 2030. Cela signifie que les engagements 2020 doivent être respectés sur l’ensemble de la période 2020-2029 (au moins).
Contrairement à la première directive NEC (directive 2001/81/CE), ces engagements ne sont pas des plafonds (en kt), mais des objectifs relatifs de réduction (en % par rapport à l’année de référence 2005). A noter qu’afin de garantir la continuité dans l’amélioration de la qualité de l’air, les plafonds d’émission nationaux établis par la directive 2001/81/CE ont continué de s’appliquer jusqu’au 31 décembre 2019.
Les Etats membres doivent également prendre les mesures nécessaires visant à limiter leurs émissions anthropiques des cinq polluants de l’année 2025. Le niveau indicatif de ces émissions est déterminé par une trajectoire de réduction linéaire entre leurs niveaux d’émission définis par les engagements de réduction des émissions pour 2020 et les niveaux d’émission définis par les engagements de réduction des émissions pour 2030. La directive autorise les Etats membres à suivre une trajectoire de réduction non linéaire si celle-ci est plus efficace d’un point de vue économique ou technique, et à condition qu’à partir de 2025, elle converge progressivement vers la trajectoire de réduction linéaire et ne compromette pas les engagements de réduction des émissions pour 2030.
Engagements nationaux de réduction fixés pour la France (année de référence : 2005) (cf. annexe II)
En France, ces engagements ont été repris dans le plan national de réduction des émissions de polluants (PREPA), adopté le 10 mai 2017 (lire notre article sur le sujet).
Les programmes nationaux de lutte contre la pollution de l’air
Les Etats membres sont tenus d’élaborer et de mettre en œuvre un programme national de lutte contre la pollution de l’air, (National Air Pollution Control Programme ou NAPCP), dont le contenu minimal est défini à l’annexe III. Les Etats membres devaient soumettre leur premier programme national avant le 1er avril 2019. Celui-ci est à mettre à jour au minimum tous les quatre ans par la suite (article 6). La France a transmis (avec six mois de retard) son premier NAPCP en octobre 2019.
Conformément à l’article 6 de la directive NEC 2, les Etats membres devaient soumettre leur deuxième NAPCP au plus tard le 1er avril 2023 (voir p.6 de notre dossier de fond sur la directive NEC 2). La France a soumis son 2e NAPCP le 24 mai 2023.
Rapport de la Commission
Au plus tard le 1er avril 2020 et tous les quatre ans par la suite, la Commission doit présenter un rapport au Parlement européen et au Conseil sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la directive (article 11), et notamment une évaluation de sa contribution à la réalisation des objectifs généraux de la directive (cf. article 1er). Ce rapport évalue en particulier :
▪ les progrès accomplis dans la réalisation des engagements de réduction des émissions et, le cas échéant les raisons de leur non-respect) et en matière des niveaux de qualité de l’air ambiant conformément aux lignes directrices relatives à la qualité de l’air établies par l’Organisation Mondiale de la Santé (lire notre article) ;
▪ l’identification des mesures supplémentaires nécessaires au niveau de l’UE et des Etats membres pour atteindre les objectifs précités ;
▪ les résultats de l’examen par la Commission des programmes nationaux de lutte contre la pollution atmosphérique (cf. article 6) et de leurs mises à jour conformément à l’article 10.
Réexamen et révision de la directive NEC-2
Sur la base des rapports visés à l’article 11, la Commission doit procéder à un réexamen de la directive NEC-2 au plus tard le 31 décembre 2025 afin de maintenir les progrès accomplis pour atteindre les objectifs généraux de la directive (article 13), en particulier en tenant compte des progrès scientifiques et techniques, ainsi que de la mise en œuvre des politiques « climat-énergie » de l’UE.
Le cas échéant, la Commission présente des propositions législatives concernant les engagements de réduction des émissions de polluants pour la période post-2030.
Spécifiquement concernant le NH3, la directive oblige la Commission, dans le cadre de son réexamen, d’évaluer entre autres :
▪ les données scientifiques les plus récentes,
▪ les mises à jour du document d’orientation de la CEE-NU de 2014 pour la prévention et la réduction des émissions de NH3 provenant des sources agricole (cf. Décision 2012/11, ECE/EB/AIR/113/Add.1.) et le code-cadre de bonnes pratiques agricoles pour réduire les émissions NH3 de la CEE-NU, tel que révisé en dernier lieu en 2014 (cf. Décision ECE/EB.AIR/127, paragraphe 36, point e).
En savoir plus
Communiqué de la Commission sur le lancement de la consultation publique
La page du site de la DG Environnement consacrée à la directive NEC-2
La page du site de la DG Environnement consacrée aux NAPCP
La page du site de la DG Environnement consacrée au réexamen/à l’évaluation de la directive NEC-2
Communiqué de l’AEE (publiée le 25 juin 2024)
Note d’analyse de l’AEE (publiée le 25 juin 2024)
Voir données d’émission par Etat membre 2005-2022 (data viewer, page interactive).
Voir l’outil de suivi des politiques et mesures mises en place pour réduire les émissions de polluants atmosphériques (mise à jour le 22 février 2024)