Dans un contexte d’incertitude sur la SFEC, la France transmet la version revue de son plan national énergie climat à la Commission

Réf. : 2024_08_a03
Publié le: 2 septembre 2024
Date de mise à jour: 12 septembre 2024

France
UE

Le 10 juillet 2024, le gouvernement a officiellement transmis à la Commission européenne le Plan national énergie-climat (PNEC, en anglais National Climate and Energy Plan ou NECP, outil de planification stratégique, mis à jour tous les 10 ans, permettant aux États membres de décrire comment ils atteindront leurs objectifs climat et contribueront à atteindre l’objectif collectif de neutralité climatique à l’horizon 2050, voir encadré en fin d’article) de la France, sur la base de la première version transmise le 11 novembre 2023 et des recommandations de la Commission qui avaient suivi.

Cette transmission, dépassant de plus d’une semaine l’échéance fixée au 30 juin 2024, intervient alors que la publication des documents clés de la Stratégies Française Energie Climat (SFEC) est en suspens (voir plus bas). Et, surtout, elle intervient dans un contexte politique très incertain depuis la dissolution de l’Assemblée nationale (9 juin 2024) et les élections législatives anticipées (30 juin et 7 juillet 2024) ayant vu le parti gouvernemental perdre sa majorité, suivi par une période d’attente de nomination d’un nouveau Premier Ministre.

Version provisoire et recommandations de la Commission

Le premier NECP de la France avait été publié le 1^e avril 2020 par la Commission, relatif à la période 2021-2030 et à la compatibilité des mesures planifiées par la France avec l’objectif de neutralité climatique de l’UE. La France avait présenté son projet de mise à jour de son NECP le 11 novembre 2023, publié par la Commission le 21 du même mois. La Commission européenne avait ensuite publié, le 18 décembre 2023, l’évaluation des projets de mise à jour des NECP de tous les Etats membres, dont celui de la France.

Parmi les recommandations sur le volet atténuation, plusieurs portaient sur une demande de hausse d’ambition sur le déploiement des énergies renouvelables (EnR), notamment de revoir fortement à la hausse, en la portant à au moins 44%, la part des EnR qu’elle vise à atteindre à titre de contribution à l’objectif contraignant de l’UE en matière d’EnR à l’horizon 2030 fixé par la directive RED III (directive (UE) 2023/2413 sur la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables ; mais aussi de fournir un plan à long terme pour le déploiement des énergies renouvelables à horizon 2040, entre autres (lire notre article pour un résumé plus détaillé des recommandations).

Contenu du PNEC

Le reflet d’une politique climat dont l’actualisation est en suspens

Le PNEC se base sur les travaux de concertation et de construction de la prochaine SFEC qui inclut la mise à jour des principaux documents de planification de la politique nationale de transition écologique même si ceux-ci ne sont pas finalisés, voire sont en suspens :

la loi de programmation énergie-climat (LPEC), qui devait initialement être adoptée avant le 1^er juillet 2023, puis tous les cinq ans, conformément à l’article 2 de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat et à l’article L. 100-1 A du Code de l’énergie. Plusieurs fois reportée, un projet de loi a été proposé, puis fortement modifié, avant d’être abandonné, comme l’a confirmé, Roland Lescure l’ancien Ministre de l’Industrie et de l’Energie, dans un entretien au Figaro du 10 avril 2024 ;
la mise à jour de la stratégie nationale bas-carbone (SNBC-3), attendue d’ici 2024, devant proposer de nouveaux budgets carbone en cohérence avec l’objectif de l’UE de -55% d’ici 2030 ;
la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), dont la 3^e version est aussi attendue courant 2024 ;
le plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC), initialement aussi attendu en 2024.

Depuis, la dissolution de l’Assemblée nationale et les résultats des élections législatives anticipées du 7 juillet 2024 ont mis en suspens ces dossiers. Compte tenu de cette situation, le PNEC mis à jour précise qu’il reflète les objectifs fixés à date jusqu’en 2030 (et jusqu’en 2035 pour le volet énergétique) ; et que les trajectoires au-delà de 2030 devront être actualisées (par exemple à l’occasion du rapport biennal d’avancement) après publication de ces documents de programmation.

Réduction des émissions brutes de 50% entre 1990 et 2030

En attendant la future publication de la SNBC-3 qui proposera une mise à jour des prochains budgets carbone, le PNEC indique les valeurs issues du scénario de référence (dit AMS, Avec Mesures Supplémentaires) utilisé pour la conception de la SNBC-3, plus ambitieux que celui de la SNBC-2. Ce scénario permet de fournir des données indicatives de ces prochains budgets.

Figure 1. Emissions de GES brutes (hors puits de carbone du secteur UTCATF), trajectoire indicative pour la future SNBC-3 et budgets préliminaires pour la SNBC-3 en comparaison avec ceux de la SNBC-2. Source : PNEC, Juillet 2024, p. 56

Selon ces valeurs indicatives, la réduction des émissions brutes de GES (c’est-à-dire hors puits de carbone du secteur UTCATF) serait de 50% entre 1990 et 2030 pour atteindre 271 Mt CO₂e à cet horizon.

Le tableau ci-dessous présente les valeurs indicatives pour les prochains budgets carbone attendus dans la SNBC-3, déclinées par secteur, et leur comparaison aux valeurs de la SNBC-2 en vigueur.

Figure 2. Valeurs des estimations préliminaires prochaine SNBC-3 indiquées dans le PNEC. Valeurs arrondies au million de tonne près. Source : tableau de la DGEC reproduit dans la PNEC, p.56-57 Juillet 2024. Bâtiments : Une note du PNEC précise que la cible brute en 2030 pourrait atteindre 268 Mt CO₂ si un scénario permettait de respecter la cible proposée pour le secteur des bâtiments dans le cadre des travaux de la planification écologique (32 Mt). A noter que dans les annonces faites en mai 2023, la cible pressentie pour les bâtiments était de 30 Mt.

Prudence sur l’évolution du puits de carbone

Dans ses recommandations, la Commission européenne demandait à la France d’établir une trajectoire de hausse du puits de carbone et de définir des mesures supplémentaires pour y parvenir, afin d’atteindre objectif national UTCATF défini par le règlement (UE) 2018/841.

Le PNEC mis à jour reste cependant prudent, tenant compte de « l’évolution défavorable des paramètres essentiels de la forêt française que sont la mortalité et l’accroissement biologique ». En effet, le puits de carbone net du secteur UTCATF a fortement diminué ces dernières années (voir le chapitre UTCATF du rapport Secten). Le PNEC indique la valeur provisoire, obtenue pour 2030 sur la base de projections, d’un niveau équivalent à la valeur de 2022, soit environ -18 Mt CO₂e. ; au lieu de -44 Mt CO₂e comme prévu initialement par la SNBC-2. L’ambition étant d’atteindre la cible de -31 Mt CO₂e à cette échéance, le PNEC note cet écart et souligne de fortes incertitudes sur ces projections.

Figure 3. Bilan net du secteur UTCATF (puits de carbone), projections provisoires, cible 2030 de la SNBC-2 et niveau provisoire indiquée dans le PNEC d’après le scénario AMS. Source : PNEC, Juillet 2024, p. 65

Des objectifs sur les énergies renouvelables replacés dans la cadre plus large des énergies décarbonées, incluant le nucléaire

Alors que la Commission recommandait de revoir à la hausse les objectifs sur le déploiement des énergies renouvelables, le PNEC réaffirme les ambitions déjà indiquées dans la version précédente du PNEC, à savoir celles de la PPE-2 (2^e Programmation pluriannuelle de l’énergie) sur la période 2019-2028. Concernant la part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie, le PNEC considère que l’objectif de 23% fixé à la France pour l’année 2020 par la directive 2009/28/CE modifiée sur la promotion de l’utilisation des énergies renouvelables (EnR), sera atteinte, quatre ans après, en 2024.

Plutôt que de proposer un nouvel objectif sur la part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie, le PNEC met en avant non pas les énergies renouvelables seules mais les énergies décarbonées, incluant donc le nucléaire, comme moyen de contribuer aux objectifs d’atténuation de l’UE. Le PNEC indique ainsi un objectif de 58% d’énergie décarbonée dans la consommation finale d’énergie en 2030, et 71% en 2035. Atteindre cette trajectoire passe par le renforcement de la production nucléaire (lire notre article sur la loi sur l’accélération du nucléaire) et le développement des énergies renouvelables (lire notre article sur la loi accélération des EnR). Enfin, la consommation finale brute d’énergie renouvelable de la France en 2030, d’après le scénario de la SFEC, est estimée à environ 570 TWh.

Les NECP

Les Plans nationaux énergie-climat (dont leur nom officiel est Plans nationaux intégrés énergie-climat, PNIEC, au titre de l’article 3 du règlement (UE) 2018/1999 ; mais le terme Plan national énergie climat, PNEC, est davantage utilisé.) doivent être soumis par les Etats membres conformément à l’obligation établie par le règlement (UE) 2018/1999 du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l’Union de l’énergie (articles 3 et 4) (lire notre article). Ces NECP sont décennaux, à compter de la période 2021-2030. Les Etats membres devaient soumettre à la Commission leur projet de premier NECP avant le 31 décembre 2018, et la version définitive au 31 décembre 2019 (article 9). Ils devront soumettre leur 2^e plan d’ici le 1^er janvier 2029, et ainsi de suite.

Les NECP sont le principal outil de planification stratégique permettant aux États membres de décrire comment ils atteindront les objectifs généraux et les objectifs spécifiques de l’union de l’énergie et resteront sur la bonne voie pour atteindre l’objectif collectif de neutralité climatique à l’horizon 2050. Ils contribuent à la prévisibilité des investissements à court, moyen et long terme et constituent un outil essentiel pour mobiliser les investissements massifs nécessaires pour atteindre cet objectif collectif.

Les NECP doivent comporter une description :

▪ des objectifs nationaux et des contributions nationales définis au titre de l’Union de l’énergie (réduction des émissions de gaz à effet de serre, énergies renouvelables et efficacité énergétique),

▪ des politiques et mesures prévues ou adoptées pour les mettre en œuvre.

Le règlement 2018/1999 (annexe I) établit un modèle de NECP pour garantir une présentation harmonisée entre les Etats membres en vue de faciliter leur évaluation.

Les versions définitives de ces premières NECP avaient été rendues publiques par la Commission le 1^er avril 2020.

Le 17 septembre 2020, la Commission avait publié une évaluation, à l’échelle de l’UE, des premières NECP. L’évaluation de la Commission montrait que l’UE était sur la bonne voie pour dépasser son objectif de réduction des émissions de GES d’au moins 40% d’ici à 2030, en particulier grâce aux progrès en cours dans le déploiement des EnR dans toute l’UE. La Commission concluait que l’UE devrait accroître davantage l’efficacité énergétique et la part des EnR. Voir le détail de cette évaluation globale dans notre article.

Le 14 octobre 2020, la Commission européenne a publié les évaluations individuelles des NECP de chacun des 27 Etats membres. Il s’agissait d’analyser les trajectoires et les ambitions de chaque État membre par rapport aux objectifs actuels en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030 (lire notre article).

Au plus tard le 30 juin 2023, et ensuite au plus tard le 1^er janvier 2033, et tous les 10 ans par la suite, chaque État membre est tenu de soumettre à la Commission un projet de mise à jour de son NECP (cf. article 14 du règlement (UE) 2018/1999).

Au plus tard le 30 juin 2024, et ensuite au plus tard le 1^er janvier 2034, et tous les 10 ans par la suite, chaque État membre soumet à la Commission la version définitive de la mise à jour de son NECP.

Le 18 décembre 2023, la Commission européenne a publié une évaluation globale, à l’échelle de l’UE, des projets de mise à jour des NECP des 21 Etats membres qui avaient soumis les leurs à l’échéance prévue. Parallèlement à cette évaluation globale, la Commission a publié des évaluations individuelles et des recommandations par pays pour ces 21 États membres (voir JOUE du 7 mars 2024). Ces recommandations portent sur les éléments actuellement manquants qui devraient figurer dans les versions définitives de mise à jour des NEPC afin d’aider les États membres à atteindre les nouveaux objectifs climat-énergie résultant du paquet « Fit for 55 » [Ajustement à l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 55% d’ici 2030 – lire notre article] et du dispositif REPowerEU – lire notre article). Lire notre article pour plus de détails sur ces évaluations et notamment sur l’évaluation de la Commission et ses recommandations à l’attention de la France.