Le 18 avril 2023, le Parlement européen (PE), réuni en séance plénière, a formellement approuvé cinq propositions législatives concernant la tarification du carbone et qui visent toutes à réformer et à renforcer le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de gaz à effet de serre (GES) de l’UE. Concrètement, le PE a formellement entériné cinq textes de compromis (issus des accords politiques provisoires sur les cinq propositions législatives associées qui avaient préalablement été conclus fin 2022, par des représentants du PE et du Conseil de l’UE (Ministres chargés de l’Environnement et/ou du Climat des Vingt-sept), réunis en trilogue (avec des représentants de la Commission européenne).

Ensuite, conformément à la procédure législative ordinaire de l’UE, le 25 avril 2023, c’était au tour de l’autre co-législateur de l’UE, le Conseil de l’UE (les Ministres chargés de l’Environnement des Vingt-sept) d’adopter formellement ces cinq textes de compromis. Ce vote marque la fin de la procédure législative pour ces cinq textes. Ils seront prochainement publiés au JOUE avant d’entrer en vigueur.

 

 

 

Ces propositions législatives avaient initialement été présentées par la Commission le 14 juillet 2021 européenne dans le cadre de son paquet politique et législatif « Fit for 55 [%] » (lire notre brève). Ce paquet vise à adapter plusieurs actes législatifs de l’UE dans le domaine climat-énergie pour mettre concrètement en œuvre le nouvel objectif de réduction d’au moins 55% des émissions de GES d’ici 2030 (par rapport à 1990) (lire notre article).

Les cinq textes ainsi approuvés sont :

Sujet	Proposition législative initiale  (Commission)	Texte de compromis (Conseil/PE)	Texte final adopté (PE)
SEQE : révision de la directive Quotas (directive 2003/87/CE modifiée) pour la 4e phase (2021-2030) afin de renforcer l’ambition et l’efficacité du dispositif et d’étendre son champ d’application.	proposition de directive du 14/07/2021	18/12/2022	Texte approuvé
Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’UE (MACF ou en anglais : Carbon Border Adjustment Mechanism ou CBAM)	proposition de règlement du 14/07/2021	13/12/2022	Texte approuvé
Aviation et SEQE : modification de la directive 2003/87/CE modifiée révisant les règles du SEQE s’appliquant à l’aviation	proposition de directive du 14/07/2021	18/12/2022	Texte approuvé
Maritime et SEQE : modification du règlement (UE) 2015/757 établissant un système de surveillance, de déclaration et de vérification (MRV) des émissions de CO2 du transport maritime et ce, afin de prévoir l’inclusion des activités de transport maritime dans le SEQE de l’UE et le MRV des émissions d’autres GES et des émissions d’autres types de navires.	proposition de directive 14/07/2021	29/11/2022	Texte approuvé
Fonds social pour le climat (Climate Social Fund)	proposition de règlement du 14/07/2021	18/12/2022	Texte approuvé

 

Le Citepa présente ci-après les éléments clés de ces cinq textes.

 

Révision de la directive Quotas

Le PE a approuvé, à une large majorité, une vaste révision de la directive Quotas. Les éléments clés de cette révision sont présentés ci-après. L’accord provisoire entre les deux co-législateurs, le PE et le Conseil de l’UE, a été trouvé le 18 décembre 2022 entre des représentants du PE et du Conseil réunis en trilogue (avec des représentants de la Commission européenne).

 

Objectif global de réduction d’émissions pour les secteurs couverts

Les émissions de GES des secteurs couverts par le SEQE devront désormais diminuer de 62% d’ici à 2030, par rapport à l’année de référence 2005, soit une augmentation de 19 points de pourcentage par rapport à l’objectif actuel de réduction des émissions de 43%. Pour atteindre cette réduction, il y aura une réduction unique du plafond de quotas à l’échelle de l’UE de 90 MtCO₂e en 2024 et de 27 Mt CO₂e en 2026, combinée à une réduction annuelle (« facteur de réduction linéaire ») accélérée des quotas de 4,3% entre 2024 et 2027 et de 4,4% entre 2028 et 2030.

 

Quotas à titre gratuit

Les secteurs couverts par le nouveau mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF ou CBAM en anglais) de l’UE (voir plus loin) verront une suppression progressive des quotas gratuits du SEQE qui leur sont alloués entre 2026 et 2034. En d’autres termes, les quotas gratuits accordés aux industries à forte intensité énergétique seront progressivement supprimés à partir de 2026 et disparaîtront d’ici 2034. Ainsi, les quotas gratuits accordés aux installations fixes dans le cadre du SEQE seront progressivement supprimés comme suit :

 

Secteurs couverts

La révision de la directive Quotas élargit également de manière significative le nombre de secteurs qui seront couverts par la tarification du carbone. Pour la première fois, les émissions de GES du transport maritime seront intégrées au SEQE existant de 2024 à 2026 (voir ci-après). L’énergie provenant des déchets restera pour l’instant en dehors du système, mais la Commission présentera en 2026 un rapport sur son éventuelle introduction à partir de 2028 (voir plus loin). A noter que les secteurs du bâtiment et du transport routier, ainsi que des secteurs supplémentaires, seront couverts par un deuxième SEQE, le SEQE II (voir plus loin).

 

Le secteur maritime

Dans le cadre de la révision de la directive Quotas, les émissions du transport maritime seront incluses dans le champ d’application du SEQE-UE. L’accord provisoire sur ce volet de la révision de la directive Quotas a été trouvé le 29 novembre 2022 entre des représentants du PE et du Conseil de l’UE, réunis en trilogue (avec des représentants de la Commission européenne).

Le texte adopté prévoit d’introduire progressivement de nouvelles obligations imposées aux compagnies maritimes de restituer des quotas : 40 % pour les émissions vérifiées de GES à partir de 2024, 70% en 2025 et 100% en 2026.

La plupart des grands navires seront inclus dès le départ dans le champ d’application du SEQE-UE. Les grands navires de type off-shore d’une jauge brute égale ou supérieure à 5 000 tonnes seront inclus dans le règlement (UE) n°2015/757 concernant la surveillance, la déclaration et la vérification des émissions de CO₂ du secteur du transport maritime (« règlement MRV ») à partir de 2025 puis dans le SEQE-UE (directive Quotas révisée en cours de finalisation) à partir de 2027. Les cargos de marchandises diverses et les navires de type off-shore d’une jauge brute comprise entre 400 et 5000 tonnes seront inclus dans le règlement MRV à partir de 2025 et leur inclusion dans le SEQE-UE sera réexaminée au plus tard le 31 décembre 2026. A cette échéance, la Commission devrait présenter au Parlement européen et au Conseil un rapport dans lequel elle devrait examiner la faisabilité et les incidences économiques, environnementales et sociales de l’inclusion dans la directive Quotas des émissions des navires d’une jauge brute inférieure à 5 000 tonnes.

En outre, le texte adopté tient compte des spécificités géographiques et propose des mesures transitoires pour les petites îles, les navires relevant de la classe glace et les trajets liés aux régions ultrapériphériques et sous obligation de service public, et renforce les mesures contre le risque de contournement dans le secteur maritime.

Certains États membres comptant un nombre relativement élevé de compagnies maritimes recevront en outre 3,5% du plafond des quotas mis aux enchères à répartir entre eux.

Les colégislateurs ont convenu d’inclure les émissions autres que celles de CO₂ (CH₄ et N₂O) dans le règlement MRV à partir de 2024 et dans le SEQE-UE à partir de 2026.

Voir le texte définitif approuvé concernant la révision du règlement MRV.

 

 

Un SEQE II pour les bâtiments et le transport routier

Dans le cadre de la révision du SEQE, il est créé un nouveau SEQE distinct applicable aux consommations de combustibles pour les secteurs du bâtiment (production de chaleur et de froid et du transport routier, ainsi que pour des secteurs supplémentaires (dont l’industrie manufacturière hors SEQE I, les yachts et jets privés), afin d’encourager des réductions d’émissions de GES avec un bon rapport coût-efficacité dans ces secteurs. Ce nouveau EQE II s’appliquera aux distributeurs qui fournissent des combustibles aux secteurs du bâtiment et des carburants au transport routier, et non directement aux ménages, ainsi qu’à certains autres secteurs. Une partie des recettes provenant de la mise aux enchères sera utilisée pour soutenir les ménages et les micro-entreprises vulnérables par l’intermédiaire d’un fonds social pour le climat spécifique (voir plus loin).

Le SEQE II va démarrer en 2027. Le facteur de réduction linéaire a été fixé à 5,15% à partir de 2024 et à 5,43% à partir de 2028. Il a également été convenu de mettre aux enchères un volume plus important de quotas (30% supplémentaires) (« frontloading« ) pour la première année de démarrage du SEQE II et ce, pour faciliter sa mise en place.

Le texte approuvé prévoit une flexibilité, en autorisant une possibilité temporaire pour les États membres d’exempter les fournisseurs de la restitution de quotas jusqu’en décembre 2030, s’ils sont déjà soumis à une taxe carbone au niveau national, dont le niveau est équivalent ou supérieur au prix d’adjudication des quotas dans le nouveau SEQE II.

Les exigences en matière de surveillance, de déclaration et de vérification sont simplifiées pour les petits fournisseurs de combustibles.

Si les prix de l’énergie sont exceptionnellement élevés, le lancement du nouveau SEQE II pourra être reporté à 2028 au lieu de 2027.

Une fois que le système aura démarré, si le prix des quotas dépasse 45 euros sur une période donnée, des quotas supplémentaires seront libérés pour accroître l’offre sur le marché.

 

Déchets

Dans le cadre de la révision de la directive Quotas, les Etats membres de l’UE doivent mesurer, déclarer et vérifier les émissions de GES des installations d’incinération des déchets municipaux à partir de 2024. Au plus tard le 31 juillet 2026, la Commission doit également évaluer la possibilité d’inclure ces installations dans le SEQE-UE, notamment en vue de leur inclusion à partir de 2028, et présenter un rapport au Parlement européen et au Conseil à ce sujet, avec une possibilité pour les Etats membres d’y déroger jusqu’au 31 décembre 2030 au plus tard.

 

Financement de la transition verte

Les fonds de l’UE existant, mis à disposition pour les technologies innovantes et pour la modernisation du système énergétique, seront renforcés :

• le Fonds d’innovation sera porté de 450 à 575 millions de quotas,
• le Fonds de modernisation sera augmenté par la mise aux enchères de 2,5% supplémentaires de quotas qui viendront en aide aux pays de l’UE dont le PIB par habitant est inférieur à 75% de la moyenne européenne.

 

Toutes les recettes nationales provenant de la mise aux enchères des quotas du SEQE devront être consacrées à des activités liées au climat (100% au lieu de 50% précédemment).

 

Réserve de stabilité du marché

La révision de la directive Quotas prévoit également le renforcement de la réserve de stabilité du marché (Market Stability Reserve ou MSR) en maintenant au-delà de 2023 le taux d’admission de quotas annuel accru (24%) et en fixant un seuil de 400 millions de quotas pour faire face aux déséquilibres possibles entre l’offre et la demande de quotas sur le marché en raison de chocs externes, tels que ceux causés par le Covid-19. L’ensemble des nouvelles règles relatives à la MSR, prévues par la révision de la directive Quotas, sont rassemblées dans un instrument juridique à part, une nouvelle décision, qui a été formellement approuvée par le PE le 14 mars 2023, puis formellement adoptée par le Conseil de l’UE le 28 mars 2023 (lire notre article sur l’adoption formelle du Conseil et notre article sur l’approbation formelle du PE) avant d’être publié au JOUE L110 (décision (UE) 2023/852 du Parlement européen et du Conseil du 19 avril 2023).

 

MACF et fuite de carbone

La révision de la directive Quotas prévoit en outre la mise en place d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF ou CBAM en anglais) qui sera introduit progressivement au même rythme que les quotas gratuits du SEQE seront supprimés. Le MACF commencera donc en 2026 et sera entièrement mis en place d’ici 2034.

 

D’ici 2025, la Commission évaluera le risque de fuite de carbone pour les biens produits dans l’UE destinés à être exportés vers des pays tiers et, si nécessaire, présentera une proposition législative conforme aux règles de l’OMC pour faire face à ce risque. En outre, un nombre estimé à 47,5 millions de quotas sera utilisé pour lever des fonds nouveaux et supplémentaires afin de faire face à tout risque de fuite de carbone lié aux exportations.

 

L’ensemble des dispositions relatives au MACF, prévues par la révision de la directive Quotas, sont rassemblées dans un instrument juridique à part, dont le texte de compromis sur le futur règlement a été formellement approuvé par le PE le 18 avril 2023 (voir ci-après).

Voir le texte définitif de la révision de la directive SEQE approuvé par le PE.

 

Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières

Le PE a approuvé, à une large majorité, la mise en place d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières [de l’UE] ou MACF (en anglais : Carbon Border Adjustment Mechanism ou CBAM). Il vise à réduire les émissions intrinsèques de GES de certaines marchandises énumérées à l’annexe I du texte, lors de leur importation sur le territoire douanier de l’UE, afin de réduire le risque de fuite de carbone. L’accord provisoire sur la proposition de règlement a été trouvé le 13 décembre 2022 entre des représentants du PE et du Conseil réunis en trilogue (avec des représentants de la Commission européenne).

Le MACF s’appliquera aux importations de produits dans les industries à forte intensité carbone, et plus précisément, seulement à un certain nombre de produits spécifiques dans quelques-uns des secteurs à plus forte intensité de carbone : la fonte, le fer et l’acier, le ciment, les engrais, l’aluminium, l’électricité et l’hydrogène, ainsi que certains précurseurs et un nombre limité de produits en aval. Les émissions indirectes seront également incluses dans le règlement sous certaines conditions. Les importateurs de ces produis seront tenus de payer toute différence de prix entre le prix du carbone payé dans le pays de production et le prix des quotas de carbone dans le cadre du SEQE-UE.

L’objectif du MACF est d’éviter – en conformité avec les règles du commerce international fixées par l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) – que les efforts de réduction des émissions de GES consentis par l’UE ne soient neutralisés par une augmentation des émissions de GES en dehors de ses frontières qui résulterait d’une délocalisation de la production vers des pays tiers (dont les politiques de lutte contre le changement climatique sont moins ambitieuses que celles de l’UE) ou d’une augmentation des importations de produits à plus haute intensité carbone.

Le MACF est conçu pour fonctionner parallèlement au SEQE-UE, dont il serait le pendant et le complément en ce qui concerne les marchandises importées. Il remplacera progressivement les mécanismes existants de l’UE destinés à faire face au risque de fuite de carbone, en particulier l’allocation de quotas à titre gratuit dans le cadre du SEQE-UE.

Conformément au futur règlement, le MACF commencera à fonctionner à partir du 1^er octobre 2023. Dans un premier temps, un MACF simplifié s’appliquera, essentiellement aux obligations de déclaration. L’objectif est d’abord de collecter des données. La mise en place concrète du MACF se fera progressivement de 2026 à 2034 au même rythme de la suppression des quotas gratuits du SEQE de l’UE.

Voir le texte définitif approuvé par le PE.

 

 

Aviation

Le PE a approuvé, à une large majorité, la révision des règles du SEQE-UE s’appliquant au secteur de l’aviation. Les règles révisées sont rassemblées dans un instrument juridique à part, une proposition de directive, qui a fait l’objet d’un accord provisoire le 18 décembre 2022 entre les représentants du PE et du Conseil (voir texte de compromis). En particulier, sur 2024-2025, les quotas alloués à titre gratuit aux exploitants d’aéronefs (compagnies aériennes) pour les vols intra-UE seront progressivement supprimés d’ici le 1^er janvier 2026 et parallèlement, la mise aux enchères de quotas sera revue à la hausse. L’utilisation de carburants durables pour l’aviation (sustainable air fuels ou SAF – lire notre brève) sera également encouragée.

 

En outre, il s’agit de faire en sorte que l’aviation contribue bien à l’objectif de réduction 2030, en accord avec les règles du mécanisme mondial CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation), mis en place par l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI). Ainsi, parallèlement à la révision des règles pour l’aviation dans le cadre du SEQE, la future directive mettra en œuvre le système CORSIA pour les vols extra-européens. Il s’appliquera donc aux vols qui ne relèvent pas du SEQE et qui partent ou arrivent dans des pays qui appliquent le dispositif CORSIA.

Voir le texte définitif approuvé par le PE.

 

 

Fonds social pour le climat

Le PE a approuvé, à une large majorité, la création d’un Fonds social pour le climat (Social Climate Fund ou SCF). L’accord provisoire sur la proposition de règlement a été trouvé le 18 décembre 2022 entre les représentants du PE et du Conseil. Le SCF vise à assurer une transition climatique équitable et socialement inclusive, en atténuant l’impact économique – sur les ménages et les usagers des transports les moins aisés, ainsi que les petites entreprises les plus vulnérables – de l’extension du SEQE au transport routier et aux bâtiments. Il doit aider ces acteurs, particulièrement touchés par la précarité énergétique, à faire face aux incidences du SEQE II sur les prix, le SEQE II visant notamment les combustibles pour les secteurs du bâtiment et du transport routier.

Le fonds fera partie du budget de l’UE et sera alimenté par des recettes externes affectées jusqu’à un montant maximum de 65 milliards d’euros. Cette architecture budgétaire devrait permettre au fonds de bénéficier d’une série de garanties liées au budget européen, sans rouvrir le cadre financier pluriannuel de l’UE.

Le fonds sera mis en place au cours de la période 2026-2032, avec éligibilité des dépenses à partir du 1^er janvier 2026 (soit un an avant le début du SEQE II) sur la base de la mise aux enchères de 50 millions de quotas du SEQE existant en 2026 (estimés à une valeur de 4 milliards d’euros), afin de permettre un soutien au démarrage du fonds (« frontloading« ). Une fois que le nouveau SEQE II démarrera (en 2027), le SCF sera financé par la mise aux enchères des quotas du SEQE II jusqu’à un montant de 65 milliards d’euros pour la période 2026‑2032, avec 25% supplémentaires couverts par les ressources nationales (pour un total estimé de 86,7 milliards d’euros).

Les États membres utiliseront ce fonds pour financer des mesures et des investissements visant à faire face à l’impact de la tarification du carbone sur les citoyens et les petites entreprises vulnérables.

Chaque État membre devra soumettre au plus tard le 30 juin 2025 à la Commission un « plan social pour le climat » contenant les mesures et les investissements qu’il entend entreprendre pour amortir les effets du nouveau SEQE II sur les ménages vulnérables. Parmi ces mesures pourraient figurer l’augmentation de l’efficacité énergétique des bâtiments, la rénovation des bâtiments, la décarbonation du chauffage et du refroidissement dans les bâtiments et le déploiement des moyens de mobilité et de transports à zéro émission ou à faibles émissions, ainsi que des mesures fournissant une aide directe au revenu de manière temporaire et limitée.

Un plafond de 37,5% des coûts totaux estimés des plans sociaux pour le climat s’appliquera à la possibilité pour les États membres de proposer une aide directe au revenu.

Le fonds profitera à tous les États membres et la méthode d’allocation par Etat membre proposée par la Commission a été conservée, tout en augmentant la part minimale du fonds par État membre.

Les États membres contribueront au niveau national, à partir de leur propre budget, aux mesures prises (cofinancement à hauteur de 25%).

Voir le texte définitif approuvé par le PE.

 

 

Prochaines étapes

Après vérification par les juristes-linguistes, les cinq textes formellement adoptés par le Parlement européen le 18 avril, puis par le Conseil de l’UE le 25 avril 2023, seront publiés prochainement au JOUE avant d’entrer en vigueur.

 

En savoir plus

Page de la DG CLIM consacrée au paquet Fit for 55

Communiqué du Conseil du 18 décembre 2022 sur les accords provisoires sur les cinq textes

Page du PE avec les textes formellement approuvés par le PE en plénière le 18 avril 2023

Communiqué du PE du 18 avril 2023 sur l’approbation finale des cinq textes

Communiqué du Conseil du 25 avril 2023 sur l’adoption finale de ces cinq textes

Texte définitif de la directive Quotas révisée

Texte définitif de la directive Quotas révisée en ce qui concerne le secteur de l’aviation

Texte définitif du règlement MRV des navires modifié

Texte définitif du règlement établissant le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF ou CBAM)

Texte définitif du règlement établissant le Fonds social pour le climat