La lente adoption d’objectifs par l’OACI

La contribution de l’aviation internationale aux efforts d’atténuation est gérée en dehors de la CCNUCC, et de l’Accord de Paris : elle est confiée à l’Organisation de l’Aviation Civile Internationale (OACI). Celle-ci s’est fixé différents grands objectifs, parmi lesquels réduire ou compenser les émissions du secteur pour que celles-ci restent stables dès 2020, réduire la consommation de carburant et développer les carburants alternatifs…et surtout l’objectif de mise en place d’un mécanisme mondial de compensation des émissions, CORSIA, avec une phase pilote (2021-2023), puis volontaire (2024-2026) puis contraignante (2027-2035). Ces objectifs avaient fait l’objet de négociations pendant plus de 10 ans pour être adoptés.

En 2008, le Groupe d’action Transport Aérien (Air Transport Action Group [ATAG], organisation professionnelle représentant les filières de ce secteur) avait défini trois objectifs en 2008 pour ce secteur: réduction de la consommation de carburant de 1,5% par an entre 2009 et 2020 ; stabilisation des émissions post-2020 au niveau de 2020 (croissance neutre en carbone) ; réduction de 50% des émissions de CO₂ d’ici 2050 par rapport au niveau de 2005 (objectif indicatif ou aspirational goal).

En 2010, seuls les deux premiers objectifs (et non le troisième, le plus ambitieux) ont été repris par l’OACI. En effet, lors de sa 37e Assemblée triennale en 2010, l’OACI a adopté, au terme de négociations difficiles, la résolution A37-19 visant à réduire les émissions de CO2 de ce secteur à compter de 2020. Celle-ci constituait le premier accord sectoriel de réduction des émissions de CO₂ de l’aviation civile conclu à l’échelle mondiale, après une décennie de blocage dans les négociations au sein de l’OACI sur ce sujet. Les éléments clés de l’accord de 2010, en bref, étaient :

• objectif indicatif de stabilisation mondiale des émissions nettes du secteur post-2020 au niveau de 2020 (c’est-à-dire une « croissance neutre en carbone » du secteur à l’horizon 2020). Depuis, cet objectif indicatif a simplement été réaffirmé en 2013, 2016 et 2019.
• objectif indicatif de réduction moyenne annuelle mondiale de la consommation de carburant de 2% entre 2021 et 2050
• reconnaissance du SEQE et de la possibilité d’y inclure l’aviation. Cela a permis à l’UE d’intégrer l’aviation internationale dans son système d’échange de quotas d’émission (SEQE) en 2012.
• invitation aux Etats de soumettre des plans d’actions. En 2020, 119 États avaient soumis un plan d’actions à l’OACI. La France a soumis son plan d’actions en août 2019.
• mise en place d’une norme mondiale sur les émissions de CO₂ des moteurs d’avion. Le 6 mars 2017, le Conseil de l’Organisation de l’Aviation Civile Internationale (OACI) a formellement adopté la première norme mondiale d’émissions de CO2 des avions. La nouvelle norme s’applique à partir de 2020 aux conceptions de nouveaux types d’avions, et à partir de 2023 aux nouvelles livraisons de types d’avions déjà en production.
• développement des carburants de substitution durables. En 2019, dans sa résolution A40-18, la 40e Assemblée de l’OACI a demandé aux États de reconnaître les approches existantes pour évaluer la durabilité de tous les carburants de substitution. L’Assemblée de l’OACI a également demandé aux États d’adopter des mesures pour assurer la durabilité des carburants de substitution pour l’aviation, et de surveiller, au niveau national, la durabilité de la production de carburants de substitution pour l’aviation. Ces demandes de l’Assemblée de l’OACI sont mises en œuvre par l’OACI sur différents fronts : via une base de données et de ressources en ligne, dite « GFAAF », sur l’aviation et les carburants de substitution ; via des conférences dédiées (dites « CAAF »), ayant donné lieu à un processus examinant périodiquement les progrès réalisés pour déployer les carburants de substitution ; via des travaux au sein du Comité de la protection de l’environnement en aviation (CAEP), organe technique de l’OACI, notamment via son groupe de travail sur les carburants ; etc.
• élaboration d’un cadre mondial pour les mesures fondées sur le marché. En 2016, lors de sa 39ème Assemblée triennale, les pays membres de l’OACI sont parvenus à un accord sur un mécanisme pour une mesure mondiale fondée sur le marché avec la mise en place d’un système mondial de compensation et de réduction des émissions de CO2 pour l’aviation internationale (Carbon offsetting and reduction scheme for international aviation ou CORSIA). La mise en oeuvre du dispositif CORSIA sera progressive : 2021-2023 : phase pilote – participation volontaire ; 2024-2026 : 1ère phase – participation volontaire par les Etats ayant participé à la phase pilote et par tout autre Etat qui se porte volontaire ; 2027-2035 : 2e phase – contraignante. L’accord conclu à la 39e Assemblée (2016) définit les modalités de calcul des quantités d’émissions de CO2 qu’un exploitant d’avions doit compenser pour une année donnée à partir de 2021. Suite à la pandémie du Covid-19, le Conseil de l’OACI a décidé, lors de sa 220e session (du 8 au 26 juin 2020), de modifier une des règles de base du système CORSIA, en revenant sur le niveau de référence qui, aux termes de la résolution A39-3 ( paragraphe 11), est défini comme étant la moyenne des émissions du secteur en 2019 et 2020. Se basant sur une mesure de sauvegarde prévue au paragraphe 16 de la résolution A40-19 (voir ci-dessous), le Conseil de l’OACI a ainsi pris la décision que le volume des seules émissions de 2019 servira à établir le niveau de référence pendant la phase pilote (2021-2023) et non la moyenne des deux années 2019 et 2020, 2020 étant exceptionnellement bas en raison du Covid-19. La 41e Assemblée de l’OACI devrait décider en 2022 de la poursuite ou non de la mesure de sauvegarde au-delà de 2023, ou de rétablir la moyenne 2019-2020 initialement convenue en 2016. Cette décision s’inscrira dans le cadre du premier examen triennal du système CORSIA (prévu par l’accord de 2016).