L’éclairage du Citepa

De la COP-26 à la COP-27 : nouveau dossier de fond du Citepa 

Le Citepa vient de publier un dossier de fond sur les enjeux de la Conférence de Charm el-Cheikh (durant laquelle se tiendra la COP-27) et les avancées de l’action climat internationale depuis la COP-26. Pour vous permettre d’avoir un décryptage clair, précis et objectif, ce dossier de fond vous fournit des éléments de contexte et les résultats de plusieurs événements-clés :

• Que s’est-il passé à la Conférence de Gl asgow sur le Climat, dont la COP-26 (novembre 2021) ? Quels ont été les points de blocage ?
• L’année 2022 a été marquée par la poursuite de la reprise post-Covid et une crise énergétique inattendue qui a bouleversé le contexte géopolitique et économique. Elle a vu les évènements climat internationaux habituels sans sommet exceptionnel cette année : sessions SBSTA/SBI notamment. Quelles avancées ont été obtenues ? Quels sont les points de blocage ?
• Quels sont les enjeux de la COP-27 ?

Lire le dossier de fond.

Les enjeux de la COP-27 

Dans un contexte géopolitique, énergétique et économique difficile suite à l’invasion de l’Ukraine par la Russie, la Conférence de Charm el-Cheikh sur le Climat doit faire avancer quatre grands dossiers importants à forts enjeux.

Atténuation

Renforcement de l’ambition pré-2030 : niveau d’ambition individuelle

Les contributions nationales (NDC) et les stratégies bas-carbone à long terme (LTS) sont au cœur du régime de Paris (article 4). Les objectifs actuels des NDC sont insuffisants au regard des objectifs +1,5°C et de +2°C (lire notre article). Compte tenu de cette insuffisance, le renforcement de l’ambition pré-2030 des Etats via leur NDC-2 est donc un enjeu majeur à la COP-27, d’autant plus que les Parties devaient en principe soumettre leur nouvelle NDC ou leur NDC mise à jour, ainsi que leur LTS, avant fin 2020 (cf. décision 1/CP.21, § 23 et 24 [NDC] et § 35 [LTS]).

A Glasgow, lors de la 3^e réunion des Parties à l’Accord de Paris (CMA-3), celles-ci avaient été priées de revoir et d’améliorer les objectifs fixés pour 2030 dans leurs NDC pour qu’ils soient compatibles avec les objectifs de +2°C et +1,5°C (cf. Pacte de Glasgow : décision 1/CMA.3, § 29). Or, depuis la COP-26 :

• seulement 23 Parties avaient soumis leur nouvelle NDC ou leur ancienne NDC mise à jour (au 27 oct. 2022), ce qui porte le total des NDC-2 à 165 sur les 194 Parties de l’Accord de Paris (source : tweet Alok Sharma + WRI, NDC tracker). Sur ces 165, 99 ont soumis une NDC-2 avec des objectifs de réduction renforcés (dont l’Australie et l’Inde) ;
• seulement neuf Parties avaient soumis leur LTS (au 27 oct. 2022), ce qui porte le total à 53 sur les 194 Parties (source : CCNUCC, liste des LTS soumises).

Enjeu de la COP-27 : les pays grands émetteurs qui n’ont pas renforcé leurs objectifs climat dans leur NDC-2 devraient soumettre à Charm el-Cheikh une mise à jour de leur NDC avec des objectifs renforcés.

Renforcement de l’ambition pré-2030 : niveau d’ambition collective

A Glasgow, lors de la 3^e réunion des Parties à l’Accord de Paris (CMA-3), celles-ci se sont mises d’accord pour lancer un programme de travail pour relever de façon urgente le niveau d’ambition collectif en matière d’atténuation (cf. Pacte de Glasgow : décision 1/CMA.3, § 27). La CMA-3 a également demandé conjointement au SBSTA et au SBI de lui soumettre un projet de décision sur cette question pour examen et adoption à sa quatrième session (CMA-4, à Charm el-Cheikh). Or, les sessions intermédiaires dans le cadre des deux organes subsidiaires SBSTA et SBI à Bonn (6-16 juin 2022 – lire notre article) n’ont abouti à aucune avancée concrète depuis Glasgow.

Enjeu de la COP-27 : avancer sur ce programme de travail pour qu’il débouche sur des résultats concrets.

Financement climat

Le financement des actions climat des pays en développement par les pays industrialisés constitue le « nerf de la guerre » des négociations au sein de la CCNUCC et surtout une source de tension et de blocage depuis de nombreuses années.

Avancer sur le nouvel objectif collectif post-2025

Conformément à la décision 1/CP.21 (paragraphe 53), la CMA doit fixer, avant 2025, un nouvel objectif collectif chiffré sur le financement climat post-2025 (New collective quantified goal [NCQG] on climate finance) en matière de financement des actions climat à partir d’un niveau plancher de 100 milliards de $ par an. Conformément à la décision 14/CMA-1, adoptée par la CMA à Katowice, en Pologne en décembre 2018 dans le cadre des règles de mise en œuvre de l’Accord de Paris, les discussions sur le nouvel objectif post-2025 ont été lancées lors de la CMA-3 (Glasgow, nov. 2021). Par la décision 9/CMA.3, adoptée lors de la CMA-3, les Parties se sont mises d’accord sur l’organisation et la structure des discussions sur le nouvel objectif post-2025, qui comporte notamment un programme de travail ad hoc avec notamment quatre dialogues techniques d’experts par an, soit 12 en tout au cours des trois ans 2022-2024. La 4^e réunion du ce dialogue se tiendra à Charm el-Cheikh le 5 novembre 2022. La réunion sera axée sur l’accès au financement climat.

Enjeu de la COP-27 : faire des avancées concrètes vers la définition de ce nouvel objectif.

Combler l’écart entre l’objectif 2020 et le résultat 2020

La non-atteinte de l’objectif des 100 Md$ en son année cible (2020) est de mauvais augure pour restaurer la confiance entre pays du Sud et pays du Nord en amont et pendant la COP-27 et, comme lors des COP précédentes, elle sera sans doute source de tensions vives, voire de blocages lors des négociations. Lors de la COP-27, les pays du Sud ne manqueront pas de critiquer vivement ce manque d’ambition. Un renforcement du financement climat est indispensable pour rétablir cette confiance.

Enjeu de la COP-27 : les pays industrialisés devraient faire preuve de davantage de volonté politique, en prenant de nouveaux engagements concrets de financement

Opérationnalisation de l’article 2.1(c)

La Conférence de Charm el-Cheikh (la CMA-4 en l’occurrence) devrait permettre d’avancer sur l’opérationnalisation de l’article 2.1c de l’Accord de Paris. Cet article fixe trois objectifs :

• (a) température : contenir la hausse de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2°C par rapport aux niveaux pré-industriels et en poursuivant l’action menée pour atteindre 1,5°C,
• (b) adaptation: renforcer les capacités d’adaptation et promouvoir la résilience à ces changements et un développement à faible émission de gaz à effet de serre,
• (c) financement: rendre les flux financiers compatibles avec une trajectoire d’évolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et résilient aux changements climatiques.

En clair, l’article 2.1(c) vise notamment à aligner l’ensemble des flux financiers avec un objectif de neutralité carbone.

Enjeu de la COP-27 : clarifier l’opérationnalisation de l’article 2.1(c).

Adaptation

Avancer sur la définition de l’objectif mondial sur l’adaptation

Les Parties de la CMA-3, à Glasgow (nov. 2021), ont reconnu l’importance de l’objectif mondial en matière d’adaptation pour la mise en œuvre effective de l’Accord de Paris et elles se sont mises d’accord pour lancer un programme de travail de deux ans dit « Glasgow-Charm el-Cheikh » (Glasgow-Charm el-Cheikh Work Programme on the Global Goal on Adaptation) (cf. paragraphes 11 et 12 de la décision 1/CMA.3). Ce programme de travail, qui se déroule sur 2022-2023), vise notamment à améliorer la compréhension de l’objectif mondial (définition et choix de métriques, de méthodologies, d’indicateurs et de données,..) et, sur ces bases, à mieux quantifier les progrès accomplis par les Parties. La décision 7/CMA.3, également adoptée à Glasgow, a chargé le SBI et le SBSTA de déterminer conjointement les finalités et les modalités d’un objectif mondial en matière d’adaptation.

Sous la pression des pays en développement lors des sessions intermédiaires de négociation à Bonn (SBSTA/SBI-56, juin 2022), les Parties sont parvenues à un accord pour inscrire le sujet à l’ordre du jour formel de la CMA-4 (Charm el-Cheikh). Ceci constitue une avancée non négligeable en amont de cette Conférence.

Enjeu de la COP-27 : parvenir à un résultat concret vers la définition d’un objectif : au moins parvenir à une compréhension commune des domaines prioritaires d’action et de financement, d’autant plus que, comme les Etats de la planète n’ont pas réussi collectivement à baisser les émissions mondiales de GES, le sujet de l’adaptation prend de plus en plus d’importance, par rapport à l’atténuation.

Financement de l’adaptation

Le Pacte de Glasgow pour le Climat, adopté conjointement par la COP-27 et la CMA-3, exhorte les pays développés à au moins doubler, d’ici 2025, leur soutien financier collectif aux pays en développement pour leurs actions d’adaptation (par rapport aux niveaux de 2019), en s’efforçant de parvenir à un équilibre entre l’atténuation et l’adaptation (cf. paragraphe 18 de la décision 1/CMA.3), Cela correspond, en se basant sur le financement conscré à l’adaptation fourni par les pays industrialisés en 2019 (20,1 Md$ – source : OCDE, p.8) à environ 40,2 Md $ en 2025.

Enjeux de la COP-27 :

• établir un plan pour clarifier comment les pays industrialisés comptent concrétiser cet engagement et trouver un accord sur la forme du financement (des dons plutôt que des prêts) ;
• les pays industrialisés devraient prendre de nouveaux engagements individuels concrets de financement pour l’adaptation.

Pertes et préjudices

Le sujet des pertes et préjudices, très clivant entre pays du Nord et pays du Sud, constitue le troisième volet de l’action climat, après l’atténuation et l’adaptation. Il se réfère aux pertes et dommages irréversibles induits par le changement climatique qui dépassent les capacités des sociétés et des écosystèmes à s’y adapter, ainsi qu’aux impacts socio-économiques qui en résultent. Parfois, ce sujet est appelé les « réparations climatiques ». Ce sujet est étroitement lié, d’une part, à la question très controversée de la responsabilité historique des émissions de GES, qui incombe en premier lieu aux pays industrialisés, et d’autre part, à la justice climatique. Le sujet des pertes et préjudices est très cher aux pays vulnérables (dont les petits Etats insulaires) qui sont les moins responsables du changement climatique (ils y ont contribué le moins), qui sont en première ligne face aux impacts et qui sont les moins bien équipés pour y faire face.

A Glasgow, la 3^e réunion des Parties à l’Accord de Paris (CMA-3) a décidé d’établir le Dialogue de Glasgow (cf. décision 1/CMA.3 §73) entre les Parties pour discuter des modalités de financement des activités pour éviter, minimiser et traiter les pertes et préjudices (Losses and Damages en anglais) liés aux effets néfastes du changement climatique. Ce Dialogue n’est pas investi de pouvoirs de prise de décision. Il doit se tenir lors de la première session inter-COP du SBI de l’année (en juin) et terminer ses travaux au SBI-60 (juin 2024). La première réunion a eu lieu à Bonn, les 7, 8 et 11 juin 2022 (dans le cadre du SBI-57) et la prochaine se tiendra donc en juin 2023 (lors du SBI-59), et non pas pendant la COP-27.

Mécanisme de financement spécifique pour les pertes et préjudices

Les attentes sur le dossier du financement des pertes et préjudices sont très fortes cette année puisque c’est le continent africain qui accueille la COP-27. La question des pertes et préjudices cristallise l’important écart qui demeure entre la position des pays du Nord et celle des pays du Sud.

D’un côté, les pays en développement, soutenus par les ONG internationales, exigent la mise en place dès la CMA-4 (à Charm el-Cheikh) un mécanisme formel de financement dédié. Ce dispositif serait distinct du financement de l’adaptation (des financements nouveaux et additionnels donc). Un tel mécanisme aurait pour objet de canaliser les ressources financières pour les pertes et préjudices des pays vulnérables.

De l’autre côté, les pays industrialisés (UE et Etats-Unis en tête) se sont fermement opposés jusque-là à céder à cette demande des pays vulnérables, mais un revirement de la position de l’UE semble se dessiner depuis la pré-COP à Kinshasa (RCD) du 3 au 5 octobre 2022. Il faudra attendre les négociations à la Conférence de Charm el-Cheikh pour voir si ce revirement se concrétise.

Formaliser ce sujet au sein des négociations de la CCNUCC

A Charm el-Cheikh, les pays vulnérables vont exiger que ce sujet soit inscrit à l’ordre du jour formel de la CMA-4. Une fois qu’un sujet est à l’ordre du jour formel d’une COP ou d’une CMA, cela signifie qu’il a été validé par l’ensemble des Parties comme sujet légitime de négociation. Il s’agit donc d’une étape procédurale à franchir. Les négociations pourront alors démarrer.

Qu’il soit inscrit ou non à l’ordre du jour, ce mécanisme va être au cœur des négociations à Charm el-Cheikh. Les négociations vont surtout porter sur la question de savoir comment financer les pertes et préjudices et qui va les financer.

Un dernier enjeu de la COP-27, beaucoup moins visible mais non moins important, sur le sujet des pertes et préjudices est la poursuite des négociations sur le réseau de Santiago en vue d’adopter les dispositions institutionnelles et financières qui permettraient de le rendre opérationnel.

Etabli par la décision 2/CMA.2 (adoptée lors de la CMA-2 à Madrid en décembre 2019), le réseau de Santiago pour la prévention, la réduction et la prise en compte des pertes et dommages a pour objectif de catalyser l’assistance technique des organisations, organes, réseaux et experts compétents pour la mise en œuvre d’approches pertinentes aux niveaux local, national et régional dans les pays en développement qui sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes du changement climatique. A Glasgow, le Pacte de Glasgow sur le climat (cf. décision 1/CMA.3) a défini les fonctions du réseau de Santiago et a lancé un processus pour concrétiser ses modalités institutionnelles et opérationnelles. Les Parties, réunies au sein de la CMA, ont décidé que le réseau de Santiago recevrait des ressources financières afin de soutenir l’assistance technique aux pays en développement pour éviter, minimiser et traiter les pertes et dommages.

Enjeux de la COP-27 :

• inscrire le sujet de la création d’un mécanisme de financement spécifique des pertes et préjudices à l’ordre du jour formel des négociations ;
• adopter une décision établissant un tel mécanisme de financement ;
• adopter les dispositions institutionnelles et financières pour rendre le réseau de Santiago opérationnel.