Le soutien public aux combustibles fossiles a quasiment doublé en 2021 (analyse OCDE/AIE)
L’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) et l’AIE (Agence Internationale de l’Energie) ont publié le 29 août 2022 une analyse conjointe sur le soutien des grandes économies à la production et à la consommation des combustibles fossiles (charbon, pétrole, gaz). L’OCDE et l’AIE appellent régulièrement à la suppression des subventions inefficaces aux combustibles fossiles et à la réorientation des financements publics vers le développement d’alternatives bas carbone et l’amélioration de la sécurité et de l’efficacité énergétiques.
Contexte géopolitique et économique
L’OCDE et l’AIE soulignent que la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine a engendré une flambée des prix de l’énergie et a fragilisé la sécurité énergétique. Compte tenu de cette situation inédite, le soutien financier aux entreprises et aux citoyens touchés par la forte hausse des prix des combustibles fossiles figure désormais à l’ordre du jour politique de plusieurs pays (lire notre article). Selon l’OCDE et l’AIE, des hausses importantes des subventions aux combustibles fossiles favoriseraient néanmoins la surconsommation sans nécessairement aider les ménages à faible revenu. Les subventions destinées à soutenir les ménages à faible revenu tendraient en réalité souvent à favoriser les ménages plus aisés qui consomment davantage de combustibles et d’énergie, raison pour laquelle, estime le rapport, elles devraient être remplacées par des formes plus ciblées de soutien.
Vers l’élimination des subventions aux combustibles fossiles – déclaration de Pittsburgh… en 2009
C’est le G20 qui avait fixé cet objectif (purement indicatif) pour la 1ère fois en 2009 “à moyen terme” lors du sommet de Pittsburgh (Etats-Unis) les 24-25 septembre 2009 (voir déclaration § 24). Cet objectif a ensuite été repris quatre fois par le G7 : d’abord en 2014, 2015 (voir déclaration p.13) et 2016 (voir déclaration p.28), année où c’était la 1ère fois que les dirigeants du G7 ont assorti cet objectif d’une échéance précise, à savoir 2025. Ensuite, il a été repris en 2021 (voir déclaration p.15), le hiatus entre 2017 et 2020 étant dû au refus de l’administration américaine de Donald Trump de cautionner cet objectif lors des réunions du G7 pendant son mandat. Tout comme les Ministres de l’Environnement du G7, réunis les 26-27 mai 2022 à Berlin (lire notre article), les dirigeants du G7, réunis au château d’Elmau, en Bavière du 26 au 28 juin 2022 (voir déclaration, p.3), ont une nouvelle fois réaffirmé leur engagement à éliminer les subventions inefficaces aux combustibles fossiles d’ici 2025. Dans un souci d’accroître la transparence, les Ministres de l’Environnement du G7 ont indiqué à Berlin leur intention de rapporter, en 2023, les progrès accomplis dans la réalisation de leur engagement, et ils examineront les possibilités d’élaborer dès que possible des inventaires publics conjoints des subventions aux combustibles fossiles.
Méthodologie
L’OCDE et l’AIE produisent des bases de données complémentaires qui fournissent des estimations des différentes formes d’aides publiques aux combustibles fossiles. Les estimations combinées actuelles de l’OCDE et de l’AIE couvrent 51 grandes économies (voir liste des pays) parmi lesquelles des membres de l’OCDE, du G20 et 33 autres grandes économies productrices et consommatrices, qui représentent ensemble environ 85% du total des approvisionnements en énergie de la planète.
Résultats
L’analyse montre que le soutien public global apporté aux combustibles fossiles dans 51 pays du monde entier a presque doublé en un an, passant de 362,4 milliards de $ US (Md$) en 2020 à 697,2 Md$ en 2021, avec la hausse des prix de l’énergie associée à la reprise de l’économie mondiale post-Covid-19. Puisque ces prix et la consommation énergétique continuent d’augmenter, l’OCDE et l’AIE anticipent que les subventions à la consommation progresseront encore en 2022.
Source : OCDE, 29 août 2022
Transferts budgétaires et allégements fiscaux liées à la production et à la consommation des combustibles fossiles
L’analyse de l’OCDE consacrée aux transferts budgétaires et aux allégements fiscaux liés à la production et à la consommation de charbon, de pétrole, de gaz et d’autres produits pétroliers dans les pays du G20 a montré que le soutien total aux combustibles fossiles est passé de 147 Md$ en 2020 à 190 Md$ en 2021. Le soutien aux producteurs a atteint des niveaux que l’OCDE n’avait encore jamais constatés dans le cadre de ses activités de suivi, en s’élevant à 64 Md$ en 2021 – soit près de 50% de plus en glissement annuel et 17% de plus qu’en 2019. Ces subventions ont partiellement compensé les pertes enregistrées par les producteurs du fait des contrôles des prix intérieurs pendant la flambée des prix mondiaux de l’énergie à la fin de 2021. Le soutien aux consommateurs, lui, a été estimé à 115 Md$ en 2021, contre 93 Md$ en 2020.
Comparaison des prix sur les marchés internationaux et les prix payés par les consommateurs nationaux
L’AIE produit des estimations des subventions aux combustibles fossiles en comparant les prix en vigueur sur les marchés internationaux à ceux dont s’acquittent les consommateurs sur le marché intérieur, qui sont maintenus artificiellement bas à l’aide de mesures telles que la réglementation directe des tarifs, l’application de formules tarifaires, des contrôles ou des taxes aux frontières, et des obligations d’achat ou de vente sur le marché intérieur. Sur la base de l’étude de 42 économies, l’AIE conclut que le soutien aux consommateurs a été porté à 531 Md$ en 2021, soit plus de trois fois son niveau de 2020, sous l’effet de la flambée des prix de l’énergie.
Contexte politique international
L’objectif 2.1c de l’Accord de Paris et les subventions aux combustibles fossiles
L’article 2.1 de l’Accord de Paris fixe trois objectifs à long terme, dont le troisième (article 2.1c) porte sur le financement :
- température: contenir la hausse de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2°C par rapport aux niveaux pré-industriels et en poursuivant l’action menée pour atteindre 1,5°C,
- adaptation: renforcer les capacités d’adaptation et promouvoir la résilience à ces changements et un développement à faible émission de gaz à effet de serre,
- financement: rendre les flux financiers compatibles avec une trajectoire d’évolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et résilient aux changements climatiques.
De nombreux organismes, instituts de recherche et cercles de réflexion internationaux s’accordent à reconnaître que les subventions aux combustibles fossiles sont incompatibles avec les objectifs de l’Accord de Paris, et notamment l’objectif 2.1c. Les Ministres de l’Environnement des pays du G7 l’ont réaffirmé lors de leur réunion des 26-27 mai 2022 (lire notre article). L’élimination progressive des subventions inefficaces aux combustibles fossiles est donc un moyen clé pour respecter l’article 2.1c de l’Accord de Paris.
COP-26 : déclaration sur le soutien public international en faveur de la transition énergétique propre
Le 4 novembre 2021, sous l’impulsion de la Présidence britannique, 23 pays et cinq organisations (institutions financières et agences de développement) avaient apporté leur soutien à une déclaration sur le soutien public international en faveur de la transition énergétique propre, s’engageant ainsi à mettre un terme, d’ici fin 2022, au nouveau soutien public direct à l’étranger pour le secteur des énergies fossiles sans captage et stockage du CO2 (CSC), sauf dans des circonstances limitées et clairement précisées qui soient compatibles avec les objectifs de l’Accord de Paris (dont celui de +1,5°C). La déclaration compte désormais 39 signataires : 34 pays (dont tous les pays du G7 sauf le Japon) et cinq organisations. A noter que cette déclaration ne porte pas que sur le charbon, mais aussi sur le pétrole et le gaz (lire notre article). A noter également que même si les Etats-Unis, qui est un des cinq premiers pays du G20 qui fournit du soutien public international pour ce secteur (source : Carbon Brief, 15 nov. 2021), figure parmi les signataires, plusieurs pays grands acteurs du secteur sont néanmoins absents (Australie, Chine, Corée du Sud, Japon) et ce malgré les engagements récents pris par ces trois derniers pays pour mettre fin au financement à l’étranger de la construction des installations de production d’électricité sans CSC (lire notre article). Enfin, l’engagement n’empêche pas les signataires d’apporter un soutien public au secteur des énergies fossiles au niveau national.
G7 : engagements en matière de soutien aux combustibles fossiles
Lors de leur réunion des 20-21 mai 2021, conformément à l’article 2.1 de l’Accord de Paris, les Ministres de l’Environnement des pays du G7 s’étaient engagés à parvenir à une fin absolue, d’ici fin 2021, de tout nouveau soutien public direct aux centrales électriques à charbon sans techniques de réduction (lire notre article). Lors de leur réunion les 26-27 mai 2022 à Berlin (lire notre article), conformément à cet engagement précité, ils ont souligné qu’ils avaient cessé fin 2021 tout nouveau soutien public direct à la production d’électricité à base de charbon sans captage et stockage du CO2 à l’étranger.
Affirmant la déclaration de la COP-26 (voir paragraphe sur la COP-26 ci-dessus), les Ministres de l’Environnement des pays du G7, réunis les 26 et 27 mai 2022, se sont engagés à mettre fin, d’ici fin 2022, à tout nouveau soutien public direct au secteur international de l’énergie à base de combustibles fossiles, sauf dans des circonstances limitées, clairement définies par chaque pays et compatibles avec l’objectif de +1,5°C. Ils ont donc appelé les autres pays à forte économie, les banques multilatérales de développement et les institutions de financement bilatéral en faveur du développement, les fonds multilatéraux, les banques publiques et les agences concernées à adopter également ces engagements. Les Ministres se sont également engagés à évaluer leurs progrès par rapport à leurs engagements.
Le cas de la France
Dans le cadre de son inventaire des mesures de soutien aux combustibles fossiles (voir « En savoir plus » en fin d’article) l’OCDE a réalisé des fiches pour 50 pays, dont la France. Voici un extrait concernant le volet « évolutions récentes et tendances en matière de soutien [en France] (Recent developments and trends in support).
Il existe un certain nombre de mécanismes et de modalités différents qui soutiennent la consommation de certains carburants et de certaines catégories d’utilisateurs finaux en France. Ils prennent principalement la forme d’exonérations et de remboursements partiels ou totaux de la TVA et des droits d’accises sur les produits pétroliers. Dans de nombreux cas, le volume total des différentes formes de soutien est modeste, mais il peut néanmoins représenter un transfert substantiel du point de vue du bénéficiaire. En 2015, une taxe carbone est venue s’ajouter à la fiscalité des produits énergétiques en France, et des exonérations en faveur des industries à forte intensité énergétique qui ne font pas partie du SEQE et qui sont exposées au risque de fuite de carbone ont été introduites pour protéger les secteurs concernés des augmentations des taux d’accises sur les combustibles fossiles. La tendance à la hausse du soutien aux combustibles fossiles qui en résulte entre 2014 et 2019 est directement liée à l’exclusion des industries à forte intensité énergétique de la nouvelle taxe sur le carbone applicable aux combustibles fossiles. Des montants importants proviennent également des exonérations de TVA pour certains produits pétroliers applicables dans les départements français d’outre-mer (Guyane, Guadeloupe, Martinique, Mayotte, Réunion) ainsi que des taux d’accises réduits sur certains usages du gazole. Aucune mesure de soutien n’a été répertoriée en faveur de la production de combustibles fossiles.
En 2020, le Gouvernement français a mis fin à tout soutien public aux projets de recherche et développement sur le charbon et les hydrocarbures non conventionnels. Plus récemment, la France s’est engagée à mettre fin au financement public étranger des projets de charbon, de pétrole et de gaz d’ici fin 2022 pour tous les projets qui ne disposent pas de mécanismes d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre. Entre 2009 et 2019, ce soutien a représenté 9,3 Md€ de financement public pour le pétrole et le gaz.
Le soutien public aux énergies fossiles en France était estimé à 7,90 Md€ en 2020. La quasi-totalité (96%) a été dirigée vers les bénéficiaires utilisateurs finaux, contre 4% vers les entreprises. Le soutien a été accordé sous forme de dépenses fiscales (7,89 Md€), qui représentent la quasi-totalité du soutien total, et dont la principale composante est le remboursement des droits d’accise sur le diesel utilisé dans le transport routier de marchandises. Les transferts directs ne représentent qu’une faible partie de ce montant, soit environ 7 M€.
Le soutien du Gouvernement français aux combustibles fossiles a augmenté de 67% depuis 2015. Depuis 2021, les dépenses fiscales ont diminué de 6%, passant de 8,42 Md€ à 7,89 Md€, et les transferts directs sont restés constants. Tous les pourcentages de taux de croissance ci-dessus sont exprimés en termes de montants nominaux en monnaie nationale.
Source : OCDE, Inventaire des mesures de soutien aux combustibles fossiles, fiche pays pour la France (non datée).
En savoir plus
Communiqué de l’OCDE
OCDE (2022) : Inventaire OCDE des mesures de soutien pour les combustibles fossiles. Cet ensemble de données par pays se réfère à l’Inventaire des mesures de soutien pour les combustibles fossiles de l’OCDE qui recense près de 800 programmes de dépenses et allégements fiscaux mis en œuvre dans pays de l’OCDE et grandes économies émergentes du G20 (Brésil, Chine, Colombie, Inde, Indonésie, Russie et Afrique du Sud) et incitent à produire ou à consommer des combustibles fossiles. Il s’agit notamment de mesures qui réduisent les prix pour les consommateurs ainsi que les coûts d’exploration et d’exploitation pour les compagnies pétrolières et gazières. Voir la page consacrée à la France.
Les pages du site de l’OCDE consacrées aux subventions aux combustibles fossiles, avec notamment les fiches par pays (50 pays en tout) comprenant les données et une note. Voir les données et la note pour la France.
Communiqué de l’AIE