Financement climat pour les pays en développement : un écart de 16,7 milliards de $ en 2020 au regard de l’objectif des 100 milliards en 2020 (chiffres définitifs)

Réf. : 2022_08_a05
Publié le: 31 août 2022
Date de mise à jour: 5 octobre 2022

International

Le 29 juillet 2022, l’OCDE a publié sa cinquième évaluation des progrès accomplis par les pays industrialisés en vue de la réalisation de l’objectif des 100 milliards de $ (Md$) par an avant 2020 (voir encadré contexte en fin d’article) pour aider les pays en développement à mettre en œuvre l’action climat (mesures d’atténuation et d’adaptation). Ce nouveau bilan fait suite à sa 4^e évaluation publiée le 21 septembre 2021 indiquant le chiffre pour 2019 (lire notre article). Il présente les chiffres définitifs, tant pour 2020 que pour l’ensemble de la période 2013-2020 et permet donc d’évaluer définitivement l’atteinte ou non de l’objectif des 100 Md$.

Cette 5^e édition du rapport annuel a été publiée plus tôt en 2022 que les années précédentes afin qu’il puisse contribuer au Rapport du Comité permanent du financement (Standing Committee on Finance ou SCF) de la CCNUCC sur les progrès accomplis en vue de l’objectif et qui est en préparation pour la prochaine Conférence des Parties à la Convention Climat (COP-27, Sharm-el-Sheikh, Egypte du 6 au 18 novembre 2022).

Comment l’OCDE évalue la mise en œuvre de l’objectif des 100 Md$ US

Depuis 2015, l’OCDE produit, à la demande des pays donateurs, des analyses des progrès accomplis dans la réalisation de l’objectif des 100 milliards de $. Ces analyses reposent sur un cadre comptable robuste, conforme aux conclusions de la COP-24 convenues par toutes les Parties à l’Accord de Paris en ce qui concerne les sources de financement et les instruments financiers permettant de comptabiliser les ressources financières fournies et mobilisées par des interventions publiques (cf. décision 18/CMA.1). Les chiffres de l’OCDE rendent compte de quatre composantes distinctes du financement climatique fourni et mobilisé par les pays développés :

le financement climat public bilatéral mobilisé par les pays développés,
le financement climat public multilatéral mobilisé par les pays développés,
les crédits à l’exportation liés au climat bénéficiant d’un soutien public accordés par les pays développés, et
le financement climat privé mobilisés par les pays développés.

Le financement climat total fourni et mobilisé en 2020

En 2020, l’année cible initiale de l’objectif de 100 Md$ dans le cadre de la CCNUCC, le financement climat total fourni et mobilisé par les pays développés pour les pays en développement n’a pas atteint 100 Md$ mais s’est élevé à 83,3 Md$ (somme des quatre composantes), soit une hausse de 4% par rapport aux 80,4 milliards de 2019. Cette légère hausse de 4% est du même ordre de grandeur de celle entre 2018 et 2019 (+2%), contrastant nettement avec la progression de 10% entre 2017 et 2018 et de 21,5% entre 2016 et 2017.

Malgré les hausses d’ampleur différente entre 2016 et 2020, l’OCDE pointe très clairement un écart de 16,7 Md$ entre le résultat 2020 et l’objectif 2020 de 100 Md$, lequel n’a donc pas été atteint à son échéance.

Tendances par composante

Le financement climat public (bilatéral et multilatéral) fourni a représenté la majorité du total (82% en 2020). Il a augmenté de 80% entre 2013 et 2020 (de 38 Md$ à 68,3 Md$), et progresse de manière constante d’année en année depuis 2015. Au sein du financement climat public, les financements climat publics multilatéraux des pays développés ont augmenté de 138% entre 2013 et 2020 (représentant la hausse la plus forte, en relatif), tandis que les financements climat publics bilatéraux ont progressé de 40% sur la même période (voir graphique et tableau ci-dessous).

Le financement climat privé mobilisé, pour lequel des données comparables ne sont disponibles qu’à partir de 2016 (voir la remarque sous le graphique et le tableau ci-dessous), a augmenté de près de 30% sur 2016-2020. Les crédits à l’exportation liés au climat ont crû de 19% sur 2013-2020, mais leur part dans le total reste faible (2,3% du total en 2020). Tant les crédits à l’exportation que le financement privé mobilisés ont connu des variations d’une année sur l’autre, ainsi que des baisses ces dernières années, notamment en 2020 par rapport à 2019 (-1,3 Md$ pour le financement privé et -0,7 Md$ pour les crédits à l’exportation).

Financement climatique fourni et mobilisé en 2013-2020 (en milliards de $ US)

Source : OCDE, 29 juillet 2022 (p.5).

Source : OCDE, 29 juillet 2022 (p.6).

Remarques

La somme des composantes peut ne pas correspondre aux totaux en raison des arrondis.

L’absence de données en 2015 pour les financements privés mobilisés résulte de la mise en œuvre de méthodes de mesure améliorées. Par conséquent, les totaux sur la période 2016-20 et en 2013-14 ne sont pas directement comparables.

Sources initiales : sur la base des rapports biennaux à la CCNUCC, des statistiques du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE et du Groupe des crédits à l’exportation, et de données complémentaires fournies à l’OCDE.

Le périmètre pris en compte et ses limitations

L’OCDE souligne qu’en termes de périmètre d’analyse, les chiffres du financement climat présentés dans ce nouveau rapport ne rendent pas compte de l’ensemble du financement pour l’action climat dans les pays en développement. En termes géographiques, les chiffres n’incluent ni le financement climat public national des pays en développement eux-mêmes, ni le financement climat public bilatéral entre pays en développement dans le cadre de la coopération dite « Sud-Sud », ni le financement climatique privé multilatéral et mobilisé attribuable aux pays en développement eux-mêmes. En outre, les chiffres présentés ne comprennent ni les financements privés catalysés par des interventions de politique publique, pour lesquels il n’existe à ce jour pas de méthodologie de mesure, ni les financements privés investis en l’absence d’interventions publiques.

Répartition entre atténuation et adaptation et répartition sectorielle

Le rapport montre également qu’en 2020, sur l’ensemble du financement climat, 28,6 Md$ ont été attribués à l’adaptation (contre 20,3 Md$ en 2019), 48,6 Md$ à l’atténuation (contre 51,4 Md$ en 2019), et le reste à des activités transversales (c’est-à-dire à des actions ciblant les deux volets).

Sur la période 2016-2020, les financements pour l’atténuation et pour l’adaptation fournis par les pays développés ont tous deux augmenté en termes absolus. Cependant, entre 2019 et 2020, alors que le financement de l’adaptation a augmenté de 8,3 Md$ (+41%), le financement de l’atténuation a baissé de 2,8 Md$ (-5%). En 2020, l’atténuation a représenté la majorité (58%) du total du financement climat fourni et mobilisé, contre 34% pour l’adaptation. Le déséquilibre entre atténuation et adaptation s’est donc atténué entre 2016 et 2020.

Le financement de l’atténuation s’est concentré sur les secteurs de l’énergie et des transports. Entre 2016 et 2020, ces deux secteurs ont continué à représenter près de la moitié (46%) du financement climat total fourni. Le financement de l’adaptation s’est, lui, concentré sur les activités du secteur de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement, ainsi que de l’agriculture, de la forêt et de la pêche, qui, à eux deux, ont représenté 17% du total du financements climat fourni.

Répartition du financement climat fourni entre atténuation, adaptation ou les deux (2016-2020)
(en milliards de $ US)

Source : OCDE, 29 juillet 2022 (p.7).

Remarques

« Ciblant les deux objectifs » se rapporte à des projets présentant des avantages en termes à la fois d’atténuation et d’adaptation.

La somme des composantes individuelles du thème climatique peut ne pas correspondre aux totaux en raison des arrondis.

Sources initiales : sur la base des rapports biennaux à la CCNUCC, des statistiques du CAD de l’OCDE et du Groupe des crédits à l’exportation, et de données complémentaires fournies à l’OCDE.

Instruments de financement climat public et mobilisation de financement privé

Comme les années précédentes, le financement public pour le climat en 2020 a principalement pris la forme de prêts (71%, soit 48,6 Md$, y compris des prêts concessionnels et non concessionnels) et, dans une moindre mesure, de subventions (26%, soit 17,9 Md$). Entre 2016 et 2020, le montant annuel des subventions a augmenté de 5,6 Md$ (soit +46%) et celui des prêts publics de 15,3 Md$ (également +46%).

Répartition du financement climat public par type d’instrument (2016-2020)
(en milliards de $ US)

Source : OCDE, 29 juillet 2022 (p.8).

Remarques

La somme des composantes individuelles peut ne pas correspondre aux totaux en raison des arrondis.

Répartition géographique du financement climat fourni

Sur la période 2016-2020, l’Asie était la principale région bénéficiaire du financement climat fourni par les pays développés, représentant 42% du total, nettement devant l’Afrique et les Amériques (voir schéma ci-dessous).

Répartition géographique du financement climat fourni, par région (2016-2020)

Source : OCDE, 29 juillet 2022 (p.9).

Remarque

Le groupement régional « Europe » fait référence à l’Europe hors UE/EEE (Espace économique européen, soit l’UE + Norvège, Islande et Liechtenstein. La Suisse ne fait pas partie de l’EEE).

Sources initiales : Sur la base des rapports biennaux à la CCNUCC, des statistiques du CAD de l’OCDE et du Groupe des crédits à l’exportation, et de données complémentaires fournies à l’OCDE.

Répartition du financement climat fourni par catégorie de pays vulnérable

Entre 2016 et 2020, les 40 petits États insulaires en développement (PEID), les 46 pays les moins avancés (PMA) et les 57 États fragiles ont représenté respectivement 2%, 17% et 22% du total des financements climat fournis. La médiane annuelle du financement climat par habitant fourni dans ces pays était de 81 $/hab/an pour les PEID ; 14 $/hab/an pour les PMA et 11 $/hab/an pour les États fragiles, contre 21 $/hab/an si tous les pays bénéficiaires sont pris en compte. Cela tendrait à confirmer, que ces pays vulnérables sont confrontés à des difficultés spécifiques pour accéder au financement climat et que la communauté internationale devrait, d’après l’OCDE, envisager un financement climat qui soit adapté aux défis auxquels ces pays sont confrontés : moins fragmenté, plus facile d’accès, et prévisible et à long terme.

Financement climat fourni pour les PEID, PMA et états fragiles en 2016-2020 (moyenne annuelle)

Source : OCDE, 29 juillet 2022 (p.11).

Remarque

Bilan et prochaines étapes

Ce 5^e bilan confirme les préoccupations des pays vulnérables :

que les pays industrialisés ne sont donc pas parvenus à atteindre l’objectif des 100 Md$ à son échéance en 2020, laissant un écart de 16,7 Md$ entre le résultat 2020 et l’objectif 2020,
que la mobilisation du financement privé stagne depuis 2015, et
que, malgré l’intensification de la crise de l’endettement de nombreux pays en développement, la plus grande partie du financement climat public demeure sous forme de prêts (71% en 2020).

De même, ce rapport, comme les quatre précédents, met en exergue le déséquilibre du soutien financier apporté par les pays industrialisés aux pays en développement entre l’atténuation (58% du total fourni) et l’adaptation (34%) alors que l’adaptation représente pour ces derniers, et notamment pour les pays vulnérables (petits Etats insulaires et pays les moins avancés en tête) un enjeu beaucoup plus important que l’atténuation. L’OCDE note cependant une évolution positive : entre 2019 et 2020, le financement de l’adaptation a augmenté de 8,3 Md$ (+41%), soit la hausse interannuelle la plus importante sur toute la période 2016-2020.

Rappelons que le financement des actions climat des pays en développement par les pays industrialisés constitue le « nerf de la guerre » des négociations au sein de la CCNUCC et surtout un sujet de blocage lors de celles-ci depuis de nombreuses années. Le financement climat est indispensable pour établir ou rétablir, voire consolider la confiance entre les pays du Nord et les pays du Sud. Il joue également un rôle crucial dans le renforcement de l’ambition des pays en développement. Ceux-ci ne manqueront pas de soulever, lors de la COP-27, les résultats du bilan 2020 de l’OCDE et notamment le déséquilibre persistant entre atténuation et adaptation, et de critiquer vivement le manque d’ambition des pays industrialisés en termes de financement climat.

Lors de la publication du 5^e bilan, Mathias Cormann, Secrétaire général de l’OCDE a déclaré : « Les pays développés doivent continuer à intensifier leurs efforts conformément aux engagements affichés dans la perspective de la COP-27, ce qui permettrait d’atteindre l’objectif des 100 milliards à partir de l’an prochain [2023]. Il s’agit d’un élément essentiel pour instaurer la confiance alors que nous continuons à approfondir notre réponse multilatérale au changement climatique ».

Enfin, Climate Home News, service d’information britannique spécialisé en matière de climat a replacé le chiffre des 100 Md$ dans un contexte plus large, en citant une enquête du quotidien britannique The Guardian publié le 13 mai 2022. Ainsi, selon Climate Home News, les profits cumulés des 28 plus grandes compagnies pétrolières et gazières du monde s’élèveraient à près de 100 Md$ (93,3 Md$ plus précisément) au premier trimestre 2022, chiffre confirmé le 4 août 2022 par le Secrétaire-Général de l’ONU, Antonio Guterres qui l’a qualifié de « cupidité grotesque ».

Publication complémentaire à venir à l’automne 2022

Dans l’introduction de son 5^e évaluation, l’OCDE indique qu’une publication complémentaire, prévue en septembre 2022, comprendra une analyse plus approfondie des données, notamment en explorant les tendances clés ainsi que la distribution et la concentration du financement climatique fourni et mobilisé à travers différentes caractéristiques et groupements de pays bénéficiaires. Cette publication complémentaire présentera également les enseignements tirés des tendances observées et examinera les questions relatives aux conditions d’investissement, aux impacts et à l’efficacité du financement climat, ainsi qu’aux mesures d’atténuation significatives et à la transparence de la mise en œuvre.

Les travaux de la CCNUCC sur le nouvel objectif chiffré collectif post-2025 pour le financement climat

Conformément à la décision 1/CP.21 (paragraphe 53), la Réunion des Parties à l’Accord de Paris (CMA, organe de prise de décision de celui-ci) doit fixer, avant 2025, un nouvel objectif collectif chiffré sur le financement climat post-2025 (New collective quantified goal [NCQG] on climate finance) en matière de financement des actions climat à partir d’un niveau plancher de 100 milliards de $ par an… alors même que ce niveau plancher n’a pas été atteint en 2020 comme cela était prévu. Cela sous-entend donc que la hausse de ces financements observée avant 2020 (+1,7 Md$/an en moyenne entre 2018 et 2020) pourrait s’accélérer entre 2021 et 2025 pour passer de 83,3 Md$ en 2020 à 100Md$ en 2025 (soit +3,3 Md$/an). Ce niveau correspond à l’objectif initial fixé en 2010, sachant que celui-ci n’a pas encore été atteint. Conformément à la décision 14/CMA-1 adoptée à la COP-24 (2018 à Katowice, Pologne), les discussions (et non « les négociations ») devaient être lancées lors de la COP-26 pour fixer avant 2025 ce nouvel objectif chiffré collectif post-2025.

Lors de la Conférence de Glasgow sur le Climat (31 oct. – 13 nov. 2021 – lire notre bilan), les Parties à l’Accord de Paris, réunies au sein de la CMA-3, ont lancé le processus pour définir, d’ici fin 2024, le nouvel objectif chiffré collectif sur le financement climat post-2025. Ainsi, par la décision 9/CMA.3, adoptée lors de la CMA-3, les Parties se sont mises d’accord sur le fait que les discussions sur le nouvel objectif post-2025 s’articulent autour :

d’un programme de travail ad hoc sur la période 2022-2024 sous l’égide de la CMA, pour encadrer les délibérations techniques,
de contributions à soumettre par les Parties et les parties prenantes non-étatiques (régions, villes, secteur privé,…),
des dialogues ministériels de haut niveau (qui démarreront en 2022 et se termineront en 2024 pour que le nouvel objectif soit adopté à la CMA-6 [nov. 2024] pour sa mise en œuvre début 2025),
des bilans et des lignes directrices élaborées par la CMA.

En savoir plus

Tendances agrégées du financement climatique fourni et mobilisé par les pays développés en 2013-2020, OCDE, 29 juillet 2022 :

Voir la version française et/ou anglaise du rapport

Voir aussi la déclaration du Secrétaire général de l’OCDE en français et/ou en anglais

Climate Home News : “Africa’s finance dilemma – Climate Weekly”, 5 août 2022.

L’objectif des 100 milliards de $

Historique

Lors de la COP-15 (2009 à Copenhague), les pays industrialisés s’étaient mis d’accord sur un objectif collectif : ils s’étaient engagés à mobiliser et à fournir, avant 2020, 100 milliards de $ US par an, à partir de sources publiques et privées, bilatérales et multilatérales, pour répondre aux besoins des pays en développement en matière d’atténuation et d’adaptation. Cet engagement avait été inscrit dans le paragraphe 8 de l’Accord de Copenhague (décision 2/CP.15) et formalisé dans le cadre des Accords de Cancún adoptés lors de la COP-16 (2010) et plus précisément au paragraphe 98 de la décision 1/CP.16. Une part appréciable de ce financement doit être acheminée via le Fonds vert [de Copenhague] pour le climat (Green Climate Fund ou GCF), établi également par l’Accord de Copenhague (paragraphe 10).

Lors de la COP-21 (2015 à Paris), l’objectif collectif avait été réitéré et prolongé jusqu’en 2025 (cf. paragraphe 53 de la décision 1/CP.21 accompagnant l’Accord de Paris). Au titre de l’article 9 paragraphe 4 de l’Accord de Paris, les Parties doivent viser à parvenir à un équilibre dans le financement climat entre les deux volets de l’action climat (atténuation et adaptation).

Pour les pays en développement, la concrétisation intégrale de l’engagement des 100 milliards de $ par les pays industrialisés est considérée comme une condition sine qua non pour établir, voire renforcer la confiance entre les deux catégories de pays. Ainsi, le dossier financement climat constitue depuis plus de 10 ans une véritable pierre d’achoppement des négociations climat dans le cadre de la CCNUCC. Même si les experts s’accordent à reconnaître que les besoins financiers réels des pays en développement sont bien plus élevés que 100 Md$ par an, cet objectif sert surtout à démontrer un principe de solidarité qui constitue la clé d’un engagement collectif à agir. La Présidence britannique de la COP-26 citait le chiffre de « plusieurs milliers de milliards de $ » qui sont nécessaires pour subvenir aux besoins des pays en développement pour lutter contre le dérèglement climatique (source : Programme de la Présidence britannique, p.8).

Les rapports d’évaluation précédents de l’OCDE

L’OCDE a publié précédemment plusieurs rapports sur le thème financement climat :

7 octobre 2015: le premier rapport sur le financement climat en 2013-2014 au regard de l’objectif des 100 milliards de $ (voir p.36 de notre dossier de fond sur la COP-21),
29 novembre 2018: 1^er rapport d’évaluation des flux financiers publics des pays industrialisés vers les pays en développement sur la période 2013-2017 (voir p.43 de notre dossier de fond sur la COP-24),
13 septembre 2019: 2^e rapport d’évaluation de la mise en œuvre de l’objectif des 100 milliards de $ (couvrant la période 2013-2017),
6 novembre 2020 : 3^e rapport d’évaluation de la mise en œuvre de l’objectif des 100 milliards de $ (couvrant la période 2013-2018).
17 septembre 2021 : 4^e rapport d’évaluation de la mise en œuvre de l’objectif des 100 milliards de $ (couvrant la période 2013-2019).

Or, selon la 4^e évaluation, réalisée par l’OCDE et publiée le 17 septembre 2021 (lire notre article), des progrès accomplis dans la réalisation de l’objectif des 100 milliards de $ pour 2020, les financements climatiques fournis et mobilisés par les pays développés pour les pays en développement avaient totalisé 79,6 milliards de $ US en 2019. En d’autres termes, l’OCDE faisait état d’un écart de 20,4 Md$ entre le résultat 2019 et l’objectif 2020.

Le plan de mise en œuvre pour accélérer la réalisation de l’objectif 2020

Lors de la réunion ministérielle informelle à Londres, convoquée les 25-26 juillet 2021 par la Présidence britannique de la COP-26, celle-ci a mandaté Jochen Flasbarth, alors Secrétaire d’État à l’Environnement de l’Allemagne, et Jonathan Wilkinson, alors Ministre de l’Environnement et du Changement climatique du Canada, pour établir un plan clarifiant la façon dont les pays développés pourraient collectivement intensifier leurs efforts pour atteindre l’objectif des 100 Md $ par an jusqu’en 2025. Cette démarche a été jugée très importante pour regagner la confiance des pays en développement, pays bénéficiaires du soutien international.

Résultat : le 25 octobre 2021, la Présidence britannique de la COP-26 a publié un plan de mise en œuvre (delivery plan) établi par MM. Flasbarth et Wilkinson conformément à leur mandat. Ce plan clarifie « quand et comment les pays développés atteindront l’objectif des 100 Md $ ». Le plan s’appuie sur des scénarios prospectifs du financement climat fourni par les pays développés sur la période 2021-2025, élaborés par l’OCDE et publiés le 25 octobre 2021 dans une note technique. Ces scénarios montrent que, si les engagements annoncés par les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux sont respectés, cet objectif [des 100 Md $] devrait être atteint en 2023 et surpassé dans la période jusqu’à 2025. Sur cette base, l’analyse des deux Ministres « fournit la confiance que l’objectif serait atteint en 2023 », soit trois ans après son échéance et 13 ans après avoir été fixé.