COP-26 à Glasgow : rappel en bref des principaux résultats

Au terme de deux semaines de négociations intenses, la Conférence de Glasgow sur le Climat (qui englobait notamment la COP-26, la CMP-16 [la 16^e réunion des Parties au Protocole de Kyoto] et la CMA-3 [3^e réunion des Parties à l’Accord de Paris]) s’est achevée le 13 novembre 2021. Les négociations ont surtout abouti, dans les dernières heures de la Conférence, sur un accord pour adopter le Pacte de Glasgow sur le Climat, nom de la principale décision adoptée par la COP-26 (décision 1/CP.26) et la CMA-3 (décision 1/CMA.3).

Ce Pacte maintient l’objectif de +1,5°C en vie (« mais son pouls est faible » selon le Président britannique de la COP-26), demande aux Parties de venir à la COP-27 (novembre 2022) avec des contributions nationales (NDC) renforcées (plutôt que d’attendre 2025) et cite le charbon et les combustibles fossiles pour la première fois dans une décision adoptée par la COP. Six ans après l’adoption de l’Accord de Paris, et après deux échecs précédents (lors de la COP-24 et de la COP-25), les Parties réunies au sein de la CMA sont enfin parvenues à un accord sur la finalisation des règles sur les trois derniers éléments du manuel d’application (Rulebook) de l’Accord de Paris : le volet entier de l’article 6 (mécanismes fondés et non fondés sur le marché), l’article 4.10 (durée de la période de mise en œuvre des NDC) et l’article 13 (tableaux de rapportage pour le cadre de transparence). Quant à l’adaptation, un programme de travail sur deux ans va prochainement être lancé pour concrétiser l’objectif mondial en matière d’adaptation et évaluer les progrès accomplis par les Parties pour l’atteindre. Par ailleurs, les pays développés devront doubler, d’ici 2025, leur soutien financier collectif aux pays en développement pour les actions d’adaptation (par rapport à 2019). Enfin, un programme de travail spécifique est lancé pour fixer un nouvel objectif collectif chiffré pour le financement climat post-2025.

Lire notre article sur les résultats de la Conférence de Glasgow « COP-26 : les règles de l’Accord de Paris enfin finalisées mais bilan mitigé sur l’ambition », publié le 1^er décembre 2021

L’objectif mondial en matière d’adaptation (GGA)

L’Accord de Paris (article 7.1) prévoit la fixation d’un objectif mondial en matière d’adaptation consistant à renforcer les capacités d’adaptation, à accroître la résilience aux changements climatiques et à réduire la vulnérabilité à ces changements. Si le principe d’un objectif mondial est énoncé dans l’Accord de Paris, il incombe aux Parties de le définir concrètement. Or, depuis la COP-21, la concrétisation de cet objectif n’a pas figuré parmi les sujets prioritaires des CMA et n’a donc pas fait l’objet de discussions en détail et ce, malgré les demandes des pays en développement.

S’il existe des méthodologies bien établies pour suivre et évaluer les émissions et les efforts menés pour les réduire, il est plus difficile de définir des paramètres communs pour mesurer l’adaptation. En amont de la Conférence de Glasgow sur le Climat, les seules références à l’adaptation dans l’ordre du jour provisoire de la CMA concernaient le Fonds d’adaptation et le Comité d’adaptation. Le sujet de l’objectif global a été ajouté à l’ordre du jour de la CMA-3 le premier jour de la Conférence sous la pression des pays africains notamment. Depuis plusieurs années, les pays africains (qui dépensent déjà une part importante de leur PIB sur l’adaptation, entre 2 et 9% selon les pays, source : PNUD, 2017) font pression lors des négociations de la CCNUCC pour qu’un objectif quantitatif et qualitatif concret sur l’adaptation soit adopté.

En reconnaissant le besoin de renforcer l’action sur l’adaptation, les Parties de la CMA-3 ont reconnu l’importance de l’objectif mondial en matière d’adaptation pour la mise en oeuvre effective de l’Accord de Paris, et se sont mises d’accord pour lancer un programme de travail de deux ans dit « Glasgow-Sharm el-Sheikh » (Glasgow-Sharm el-Sheikh Work Programme on the Global Goal on Adaptation ou GlaSS) (cf. paragraphes 11 et 12 de la décision 1/CMA.3). La mise en oeuvre de ce programme de travail a commencé après la CMA-3 (s’étalant sur 2022-2023). Le programme de travail vise notamment à améliorer la compréhension de l’objectif mondial en matière d’adaptation (définition et choix de métriques, de méthodologies, d’indicateurs et de données,..) et, sur ces bases, à mieux quantifier les progrès accomplis par les Parties.

Le bilan global (Global Stocktake ou GST)

L’article 14 de l’Accord de Paris prévoit la réalisation tous les cinq ans, à commencer par 2023, d’un GST. La décision 19/CMA.1 (adoptée lors de la Conférence de Katowice du 2 au 16 décembre 2018) est venue préciser les modalités de réalisation de ce bilan (lire pp. 30-34 de notre dossier de fond sur les résultats de Katowice). Il s’agit d’un bilan de la mise en œuvre de l’Accord de Paris afin d’évaluer les progrès collectifs, et non ceux des pays individuels, vers la réalisation de ses objectifs à long terme [articles 2 et 4]. Le bilan mondial ne contiendra pas de préconisations politiques mais ses résultats devraient entre autres :

▪ identifier les possibilités pour renforcer l’action et le soutien,

▪ résumer les messages politiques clés, y compris des recommandations pour renforcer l’action et le soutien,

▪ faire l’objet d’une référence dans une décision pour examen et adoption par la CMA ou dans une déclaration.

Conformément à la décision 19/CMA.1, le bilan mondial sera composé de trois éléments :

▪ collecte et traitement d’informations ;

▪ évaluation technique dont l’objectif sera de dresser un bilan de la mise en œuvre de l’Accord de Paris pour évaluer, d’une part, les progrès collectifs vers la réalisation des objectifs à long terme de l’Accord et, d’autre part, les possibilités de renforcer l’action et le soutien ;

▪ examen des résultats de l’évaluation technique et de ses conséquences en vue, d’une part, d’éclairer les Parties dans leur mise à jour et leur renforcement des actions et du soutien déterminés au niveau national et, d’autre part, de renforcer la coopération internationale en faveur de l’action climat.

Par ailleurs, la décision 19/CMA.1 précise que le bilan mondial sera réalisé avec l’aide du SBSTA et du SBI, qui mettront en place un groupe de contact conjoint à cette fin et que celui-ci sera soutenu par un dialogue technique. Ce dernier réalisera son travail par des échanges de points de vue, d’informations et d’idées dans le cadre de tables rondes et d’ateliers qui se tiendront lors des sessions de négociation de la CMA. Ce dialogue axera son travail sur trois domaines thématiques : atténuation, adaptation et moyens de mise en œuvre (soutien financier, transfert de technologies, renforcement des capacités).

La décision 19/CMA.1 définit le calendrier pour le premier bilan mondial (établi avant la survenue de la pandémie de Covid-19) :

▪ nov. 2021 ou juin 2022 : collecte et traitement d’informations,

▪ nov. 2022/juin 2023 : évaluation technique,

▪ nov. 2023 : examen des résultats.

Le 2^e volet de la décision 19/CMA.1 porte sur les données d’entrée/sources d’information.

Le Comité de Paris sur le renforcement des capacités (PCCB)

Créé par la décision 1/CP.21 (paragraphe 71) (voir pp.37-38 de notre dossier spécial COP-21), le PCCB est chargé de remédier aux lacunes et de répondre aux besoins, actuels et nouveaux, liés à la mise en œuvre d’activités de renforcement des capacités dans les pays en développement et d’intensifier davantage les efforts en cours. Le mandat du PCCB a été adopté par la COP-22 (Marrakech, novembre 2016) (cf. décision 2/CP.22). En 2019, la CMA a décidé que le PCCB serait mis à disposition de l’Accord de Paris (conformément à la décision 3/CMA.2, adoptée lors de la Conférence de Madrid sur le Climat). Le PCCB est composé de 12 membres issus de pays développés et en développement. Il se réunit une fois par an et rend régulièrement compte à la Conférence des Parties (COP) et à la CMA de ses progrès et de ses activités.

Financement climat : l’objectif des 100 Md$ en 2020 et le nouvel objectif collectif chiffré post-2025

L’objectif des 100 Md$ en 2020

Lors de la COP-15 (2009 à Copenhague), les pays industrialisés s’étaient mis d’accord sur un objectif collectif : ils s’étaient engagés à mobiliser et à fournir, avant 2020, 100 milliards de $ US par an, à partir de sources publiques et privées, bilatérales et multilatérales, pour répondre aux besoins des pays en développement (PED) en matière d’atténuation et d’adaptation. Cet engagement avait été inscrit dans le paragraphe 8 de l’Accord de Copenhague (décision 2/CP.15) et formalisé dans le cadre des Accords de Cancún adoptés lors de la COP-16 (2010) et plus précisément au paragraphe 98 de la décision 1/CP.16. Une part appréciable de ce financement doit être acheminée via le Fonds vert [de Copenhague] pour le climat (Green Climate Fund ou GCF), établi également par l’Accord de Copenhague (paragraphe 10).

Lors de la COP-21 (2015 à Paris), l’objectif collectif avait été réitéré et prolongé jusqu’en 2025 (cf. paragraphe 53 de la décision 1/CP.21 accompagnant l’Accord de Paris). Au titre de l’article 9 paragraphe 4 de l’Accord de Paris, les Parties doivent viser à parvenir à un équilibre dans le financement climat entre les deux volets de l’action climat (atténuation et adaptation).

Le nouvel objectif post-2025

Par ailleurs, toujours conformément à la décision 1/CP.21 (paragraphe 53), la CMA doit fixer, avant 2025, un nouvel objectif collectif chiffré sur le financement climat post-2025 (New collective quantified goal [NCQG] on climate finance) en matière de financement des actions climat à partir d’un niveau plancher de 100 milliards de $ par an. Ce niveau correspond à l’objectif initial fixé en 2010, sachant que celui-ci n’a pas encore été atteint. Ainsi, selon les dernières estimations publiées le 17 septembre 2021 par l’OCDE dans le cadre de sa quatrième évaluation des progrès accomplis, les financements climat fournis et mobilisés par les pays développés pour les pays en développement ont totalisé 79.6 milliards de $ US en 2019. L’OCDE pointe donc un écart de plus de 20 milliards de $ pour atteindre l’objectif de mobilisation de 100 milliards USD en 2020 (lire notre article). Pour l’instant, il n’est pas possible de déterminer si l’objectif des 100 Md$/an en 2020 a été réalisé car le reporting du financement climat se fait ex post : les pays développés vont communiquer courant 2022 les informations sur le financement qu’ils ont mobilisé et fourni sur 2019-2020. Il ne sera possible de déterminer avec précision si l’engagement des 100 Md $ a été tenu qu’à ce moment-là. 

Conformément à la décision 14/CMA-1, adoptée par la CMA à Katowice, Pologne en décembre 2018 dans le cadre des règles de mise en œuvre de l’Accord de Paris, les « discussions » (à noter, le choix du mot « discussions » [« deliberations » en anglais], moins fort que « négociations ») sur le nouvel objectif post-2025 ont été lancées lors de la CMA-3 (qui s’est tenue en parallèle à la COP-26, à Glasgow, en novembre 2021). Par la décision 9/CMA.3, adoptée lors de la CMA-3, les Parties se sont mises d’accord sur le fait que les discussions sur le nouvel objectif post-2025 s’articulent autour :

• d’un programme de travail ad hoc sur la période 2022-2024 sous l’égide de la CMA, pour encadrer les délibérations techniques,
• de contributions à soumettre par les Parties et les parties prenantes non-étatiques (régions, villes, secteur privé,…),
• des dialogues ministériels de haut niveau (voir ci-dessous), et
• des bilans et des lignes directrices élaborées par la CMA.

Dans le cadre du programme de travail ad hoc, la CMA a décidé d’organiser quatre dialogues techniques d’experts par an (cf. décision 9/CMA.3) L’un de ces dialogues doit se tenir en même temps que la première session des organes subsidiaires de l’année et un autre à l’occasion de la session de la CMA, et les deux dialogues restants seront organisés dans des régions distinctes en vue de faciliter une une participation géographique inclusive et équilibrée. La première réunion de ce Dialogue a eu lieu les 24-25 mars 2022 au Cap (Afrique du Sud). Voir la note de réflexion établie par les co-Présidents du Dialogue présentant les résultats des discussions (en date du 20 mai 2022)

A noter enfin que la décision 12/CMA-1, adoptée en 2018 à Katowice dans le cadre des règles de mise en oeuvre de l’Accord de Paris, a établi un Dialogue ministériel biennal de haut niveau sur le financement climat qui devait être convoqué à partir de 2021 (à l’instar de celui mis en place sur la période 2014-2020 dans le cadre de la CCNUCC – lire notre article). La première réunion de ce nouveau dialogue s’est tenue le 8 novembre 2021 à Glasgow dans le cadre de la CMA-3 (lire notre article), lançant ainsi le processus pour définir, d’ici fin 2024, le nouvel objectif collectif chiffré sur le financement climat pour la période post-2025.

Voir la page du site de la CCNUCC consacrée au nouvel objectif collectif chiffré post-2025 sur le financement.

La CCNUCC et les océans

Si les Parties à la Convention Climat (CCNUCC) ont convenu de protéger le système climatique (défini comme « un ensemble englobant l’atmosphère, l’hydrosphère, la biosphère et la géosphère, ainsi que leurs interactions » [cf. article 1.3]) et si l’Accord de Paris note l’importance de veiller à l’intégrité de tous les écosystèmes, y compris les océans, et à la protection de la biodiversité, reconnue par certaines cultures comme la Terre nourricière (cf. préambule), le sujet des océans ne fait pas partie des négociations formelles au sein de la CCNUCC. Cependant, depuis la COP-23, il fait l’objet d’une plus grande attention en marge des COP. Ainsi, à l’initiative de la Présidence de la COP-23 (Iles Fidji), le Partenariat pour l’Océan (Ocean Pathway) a été lancé lors de la COP-23 le 16 novembre 2017. Il avait pour objectif de renforcer, avant 2020, l’action climat et le financement climat en lien avec une amélioration de l’état des océans, et d’intégrer la problématique des océans dans le processus CCNUCC.

Par ailleurs, la Présidence chilienne de la COP-25 (décembre 2019) a décidé d’axer la COP-25 sur le rôle joué par les océans dans la lutte contre le changement climatique. Elle a donc baptisé la COP-25 la COP bleue. Dans ce contexte, la COP-25 visait à porter une attention particulière au 3^e rapport spécial du GIEC du 6^e cycle d’évaluation, sur les océans et la cryosphère, publié le 25 septembre 2019 (lire notre brève). La COP-25 a également demandé au SBSTA de lancer, lors du SBSTA-52, un dialogue sur les océans et le changement climatique afin de réfléchir à la question de savoir comment renforcer l’atténuation et l’adaptation dans ce contexte (décision 1/CP.25, § 31, voir p.22 de notre dossier de fond sur la COP-25). Cependant, lors de la session du SBSTA de mai-juin 2021 (lire notre article), ce dialogue n’a pas été lancé. 

Dans le cadre du Pacte de Glasgow sur le Climat (cf. décision 1/CP.26) adopté lors de la Conférence éponyme sur le Climat (31 oct.-13 nov. 2021), les Parties à la COP ont :

• estimé qu’il importe de protéger, de conserver et de restaurer les écosystèmes pour que ceux-ci fournissent des services essentiels, notamment en jouant le rôle de puits et de réservoirs de gaz à effet de serre, en atténuant la vulnérabilité aux effets des changements climatiques et en contribuant à assurer des moyens de subsistance durables, y compris pour les peuples autochtones et les communautés locales (paragraphe 50) ;
• invité les responsables des programmes de travail et des organes constitués relevant de la Convention concernés à examiner les moyens d’intégrer et de renforcer l’action océanique dans leurs mandats et leurs plans de travail en cours et de rendre compte de ces activités dans les rapports à établir (paragraphe 60) ;
• également invité le Président du SBSTA à tenir, à partir de sa 56^e session (SBSTA-52, 6-16 juin 2022), un dialogue annuel visant à renforcer l’action océanique, à établir un rapport de synthèse informel à ce sujet et à le présenter à la COP lors de sa session suivante (paragraphe 61).

Voir la page du site de la CCNUCC consacrée au sujet des océans.

Modification de la date d’ouverture de la COP-27

Suite à une réunion du bureau de la COP (11 membres, au sein de la CCNUCC), le 24 mai 2022 et sur proposition de la Présidence entrante de la COP-27 (Egypte), la date d’ouverture de celle-ci a été avancée d’un jour. Ainsi, la COP-27 débutera le 6 novembre 2022 (au lieu du 7, cf. décision 21/CP.26) et se terminera, comme initialement prévu le 18 novembre 2022. Elle se tiendra à Sharm el-Sheikh. Voir note d’information de la CCNUCC.