Le 28 avril 2022, la France a été condamnée par la Cour de Justice de l’UE (CJUE) pour non-respect de la directive 2008/50/CE relative à la qualité de l’air ambiant, et plus spécifiquement pour « dépassement de manière systématique et persistante » de la valeur limite de concentration (VLC) journalière pour les PM₁₀ (voir encadré ci-dessous).

 

 

Une procédure prévue par les traités européens

La France, tout comme les 26 autres Etats membres (EM) de l’UE, aurait dû respecter la VLC journalière (voir encadré ci-dessus) fixée par la directive 2008/50/CE pour les PM₁₀ depuis le 1^er janvier 2005. C’est la septième fois que la CJUE a rendu un jugement contre un EM pour non-respect de la législation de l’UE sur la qualité de l’air, après ceux contre la Bulgarie (du 5 avril 2017), la Pologne (du 22 février 2018), la France sur le NO₂ (du 24 octobre 2019), l’Italie sur les PM₁₀ (10 novembre 2020), le Royaume-Uni sur le NO₂ (du 4 mars 2021) et l’Allemagne sur le NO₂ (du 3 juin 2021) (voir encadré « NO₂ : la France a déjà été condamnée par la CJUE et par le Conseil d’Etat pour non-respect des VLC » ci-dessous).

 

L’objet précis de la condamnation : les dépassements des valeurs limites de concentrations des PM₁₀ et la durée de ces dépassements

Dans son arrêt, la CJUE condamne la France à deux titres :

• dépassement de manière systématique et persistante la VLC journalière pour les PM₁₀ depuis le 1^er janvier 2005 dans l’agglomération et la zone de qualité Paris et, depuis le 1^erjanvier 2005 jusqu’à l’année 2016 incluse, dans l’agglomération et la zone de qualité Martinique/Fort-de-France. La France a ainsi manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 13.1 de la directive 2008/50/CE et de son annexe XI (voir encadré ci-dessus),
• manquement, dans ces deux zones depuis le 11 juin 2010, aux obligations qui incombent à la France en vertu de l’article 23.1 de la directive 2008/50/CE et de son annexe XV, et en particulier à l’obligation de veiller à ce que la période de dépassement soit la plus courte possible (voir encadré ci-dessus).

 

Comme la CJUE l’avait rappelé dans un communiqué publié le 24 octobre 2019, un Etat membre visé par un tel arrêt de la CJUE est alors juridiquement contraint de prendre des mesures supplémentaires pour réduire la pollution de l’air : ainsi, la France doit maintenant se conformer à cet arrêt dans les meilleurs délais. A défaut, la CJUE peut imposer des amendes (voir encadré en fin d’article sur la procédure d’infraction).

 

 

 

Retour chronologique sur les principales étapes de la procédure précontentieuse

7 novembre 2008 : en application de l’article 22.2, de la directive 2008/50/CE, la France a demandé le report du délai prévu pour le respect des valeurs limites fixées pour les PM₁₀. Cette demande concernait les valeurs limites annuelles et/ou journalières de 28 zones et agglomérations du territoire français, dont zone Paris.

2 juillet 2009 : sur le fondement de l’article 22.4 de cette directive, par décision du 2 juillet 2009, la Commission a émis des objections à cette demande de report.

23 novembre 2009 : compte tenu de ces objections et des rapports annuels sur la qualité de l’air présentés par la France pour les années 2005 à 2008, la Commission lui a adressé, le 23 novembre 2009, une lettre de mise en demeure (1^ère étape de la procédure d’infraction – voir encadré en fin d’article) pour infraction à l’article 5.1, de la directive 1999/30/CE, dont les dispositions ont été reprises à l’article 13.1, de la directive 2008/50/CE, en raison du fait que les valeurs limites journalières et/ou annuelles applicables aux PM₁₀ dans 13 zones et agglomérations françaises, dont Paris, continuaient à ne pas être respectées au cours des années 2007 et/ou 2008.

Par la suite, dans plusieurs courriers, les autorités françaises ont répondu à la lettre de mise en demeure et ont une nouvelle fois demandé, en application de l’article 22.2, de la directive 2008/50/CE, le report du délai prévu pour le respect des valeurs limites journalières et/ou annuelles applicables aux PM₁₀ notamment dans 12 zones et agglomérations françaises, dont Paris.

29 octobre 2010 : malgré les nouvelles réponses des autorités françaises, toujours en s’appuyant sur des rapports sur la qualité de l’air présentés par la France pour les années 2005 à 2008 et de la décision du 2 juillet 2009, la Commission lui a adressé, le 29 octobre 2010, un avis motivé (2^e étape de la procédure d’infraction – voir encadré en fin d’article), dans lequel elle considérait que la France avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 13.1, de la directive 2008/50/CE, du fait du non-respect des valeurs limites journalières et/ou annuelles applicables aux PM₁₀ dans 16 zones et agglomérations françaises, dont Paris.

17 décembre 2010 : par décision, la Commission a émis des objections à la demande de 2^e report des autorités françaises.

27 décembre 2010 : la France a répondu par lettre à l’avis motivé. Elle a évoqué notamment une diminution substantielle des dépassements des VLC en cause et a fourni des indications complémentaires sur les plans et les mesures mis en œuvre en vue de réduire les niveaux de concentration de PM₁₀ dans l’air ambiant.

3 mars 2011 : les autorités françaises ont adressé à la Commission une réponse complémentaire à l’avis motivé.

22 février 2013 : la Commission a adressé une lettre de mise en demeure complémentaire à la France pour non-respect des valeurs limites journalières applicables aux PM₁₀ dans 11 zones et agglomérations, dont Paris et la zone Martinique/Fort-de-France, ayant perduré au moins cinq années pendant la période allant de l’année 2005 à l’année 2011. Par ailleurs, cette lettre de mise en demeure complémentaire visait également la violation par la France de l’article 23.1, de la directive 2008/50/CE.

12 juillet 2013 : la France a répondu à la lettre de mise en demeure complémentaire. Une réunion technique a été organisée le 28 février 2014 et des éléments complémentaires ont été communiqués à la Commission par les autorités françaises au cours de l’année 2014.

29 avril 2015 : après un examen des informations communiquées par la France, dont les rapports sur la qualité de l’air pour les années 2005 à 2013, la Commission a émis un avis motivé complémentaire. Cet avis portait sur la violation de l’article 13.1, de la directive 2008/50/CE et de l’annexe XI de celle-ci, en ce qui concerne 10 des 11 zones et agglomérations visées dans la lettre de mise en demeure complémentaire (dont Paris et la zone Martinique/Fort-de-France), pour non-respect des valeurs limites journalières applicables aux PM₁₀ pendant au moins six années sur la période allant de l’année 2005 à l’année 2013. Plus particulièrement, la Commission s’est référée à un dépassement de ces valeurs pendant toute la période en cause dans l’agglomération parisienne et pendant huit années, à savoir les années 2005 à 2007 et les années 2009 à 2013, dans la zone Martinique/Fort-de-France. En outre, la Commission a considéré que la France avait manqué aux obligations qui lui incombaient au titre de l’article 23.1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50/CE et de l’annexe XV, section A, de celle-ci, au motif qu’elle n’avait pas adopté ou mis en place des mesures suffisamment efficaces et appropriées afin de s’assurer que la période de dépassement des valeurs en cause soit la plus courte possible.

29 juin 2015 : la France a répondu par lettre à l’avis motivé complémentaire. Ensuite, par lettres des 25 juillet 2016, 7 juillet 2017, 8 février 2018, 19 avril 2018, 25 mars 2020 et 12 avril 2021, elle a transmis des éléments complémentaires à la Commission concernant la situation quant à la qualité de l’air, ainsi que les mesures adoptées ou envisagées pour améliorer la qualité de l’air sur son territoire.

30 octobre 2020 : après un examen de ces informations, la Commission a considéré que la France avait bien manqué aux obligations lui incombant en vertu de la directive 2008/50/CE et a introduit le recours (lire notre article) qui a abouti à l’arrêt du 28 avril 2022.

 

Synthèse des arguments des deux Parties (CJUE et France)

Le premier grief : violation systématique et persistante des dispositions combinées de l’article 13.1 et de l’annexe XI de la directive 2008/50/CE

La France ne conteste pas les dépassements des VLC journalière fixée pour les PM₁₀ dans les zones et agglomérations faisant l’objet du recours introduit par la Commission.

 

En ce qui concerne Paris, la France met notamment en exergue que les concentrations de PM₁₀ montrent une tendance à la baisse structurelle, qui concerne tant les niveaux de fond urbains et ruraux que les concentrations à proximité des axes routiers, ce qui illustre que les mesures adoptées par les autorités françaises en matière de qualité de l’air produisent des effets certains augurant du respect ultérieur des valeurs limites fixées pour les PM₁₀ dans cette zone.

 

Quant à la zone Martinique/Fort-de-France, la France indique que, dans le cadre de l’exercice annuel de communication des données pour l’année 2018, elle a transmis à la Commission, contrairement à ce qu’avance cette dernière, une note technique relative à la détermination de la part des poussières naturelles au sein des PM₁₀ lors des dépassements de la VLC journalière dans cette zone. Elle précise que la base de données nationale ne permet pas actuellement de déduire automatiquement les contributions naturelles aux dépassements de la VLC journalière de PM₁₀ et que des développements de cette base de données étaient programmés pour le 3^e trimestre de l’année 2021 en vue de prévoir une telle fonctionnalité.

 

En outre, la France soutient que la contribution considérable des poussières naturelles aux concentrations totales de PM₁₀ conduit à considérer que des déductions, telles que celles appliquées au titre des années 2017 et 2018 en se basant sur la méthodologie établie par la Commission, auraient pu légitimement être opérées également sur la période allant de l’année 2005 à l’année 2016. Elle précise que, bien qu’il soit établi que, au cours de cette période, des sources naturelles ont contribué au dépassement de la valeur limite en cause, les autorités françaises n’ont pas été en mesure, faute d’implantation de station de mesure adéquate avant l’année 2016, d’appliquer la méthodologie établie par la Commission, pour prouver et déduire les dépassements imputables à des sources naturelles.

Pour sa part, la CJUE souligne que les données résultant des rapports annuels relatifs à la qualité de l’air, présentées par la France en vertu de l’article 27 de la directive 2008/50/CE, montrent que, de l’année 2005 à l’année 2019 incluse, la VLC journalière fixée pour les PM₁₀ a été très régulièrement dépassée dans Paris. Il en a été de même dans la zone Martinique/Fort-de-France de l’année 2005 à l’année 2016 incluse, à l’exception de l’année 2008, ce que, d’ailleurs, la France ne conteste pas.

 

Selon la CJUE, il en résulte que les dépassements ainsi constatés doivent être considérés comme persistants et systématiques, sans que la Commission soit tenue d’apporter des preuves supplémentaires á cet égard [arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 76].

 

Dans la mesure où, la France fait observer que les concentrations de PM₁₀ à Paris montrent une tendance à la baisse structurelle, il convient de rappeler qu’un manquement peut demeurer systématique et persistant malgré une éventuelle tendance partielle à la baisse mise en évidence par les données recueillies, si cette tendance n’aboutit pas à ce que les valeurs limites soient respectées.

 

Enfin, la France fait observer que les déductions des poussières naturelles des concentrations totales de PM₁₀ appliquées par la Commission pour la zone Martinique/Fort-de-France en ce qui concerne les années 2017 et 2018 auraient pu légitimement être opérées sur toute la période allant de l’année 2005 à l’année 2016. Or, cet argument ne permet pas de constater non plus que la VLC journalière applicable aux PM₁₀ aurait été respectée pendant cette période si cette déduction avait été faite. En effet, la France admet elle-même que les autorités françaises n’ont pas été en mesure, faute d’implantation de station de mesure adéquate avant l’année 2016, d’appliquer la méthodologie établie par la Commission, pour prouver et déduire les dépassements imputables à des sources naturelles.

 

La CJUE conclut donc que le premier grief doit être accueilli.

 

Le deuxième grief : violation de l’article 23.1 et de l’annexe XV de la directive 2008/50/CE

La CJUE relève que la France ne conteste pas que ses plans nationaux ne soient pas conformes aux exigences visées à l’annexe XV, section A, point 8, sous b) et c), de la directive 2008/50/CE, en vertu desquelles les plans relatifs à la qualité de l’air doivent comporter un calendrier de mise en œuvre ainsi que l’estimation de l’amélioration de la qualité de l’air escomptée et du délai prévu pour la réalisation de ces objectifs. En outre, certains de ces plans prévoient de longs délais de mise en conformité, les objectifs poursuivis devant être atteints au cours de l’année 2020 ou même plus tard.

Quant aux plans locaux de la France, la CJUE relève qu’à la fois le Plan de protection de l’atmosphère (PPA) d’Île de France, tel que révisé en 2013, et le PPA actuel de Paris (de 2018), prévoient de longs délais de mise en conformité, les objectifs poursuivis devant être atteints, respectivement, en 2020, à l’exception des endroits les plus exposés au trafic routier, et en 2025. En outre, le PPA de Martinique, qui a été adopté en 2014, ne contient aucune information précise en ce qui concerne le délai de mise en conformité.

Par ailleurs, les mesures concrètes, dont la France fait état, ont été adoptées ou envisagées bien après l’expiration du délai de réponse à l’avis motivé complémentaire et sont en cours d’adoption, de planification ou n’ont été mises en œuvre que récemment.

Selon la CJUE, dans la mesure où la France invoque une tendance à l’amélioration de la qualité de l’air enregistrée dans l’agglomération de Paris, il convient de rappeler que la valeur limite journalière fixée pour les PM₁₀ a été dépassée dans cette zone, entre l’année 2005 et l’année 2019, chaque année. Bien que ce dépassement montre une tendance générale à la baisse durant cette période, le nombre de jours durant lesquels cette valeur limite a été dépassée au cours de l’année 2019 est encore de 67 et donc presque le double du nombre maximal de jours de dépassement autorisé (35), et cela malgré les mesures prévues et mises en œuvre par les autorités françaises.

La CJUE souligne que compte tenu de l’ensemble de ces éléments cités dans les quatre paragraphes précédents, il y a lieu de constater que la France n’a manifestement pas adopté en temps utile des mesures appropriées permettant d’assurer que la période de dépassement des valeurs limites fixées pour les PM₁₀ soit la plus courte possible dans les zones concernées. Ainsi, le dépassement de cette valeur limite journalière est demeuré systématique et persistant durant plus de neuf ans à Paris et six ans dans la zone Martinique/Fort-de-France après la date à partir de laquelle la France avait l’obligation de prendre toutes les mesures appropriées et efficaces pour se conformer à l’exigence selon laquelle la période de dépassement de ces valeurs doit être la plus courte possible.

La CJUE conclut donc que le deuxième grief doit être accueilli.

 

Conclusions de la CJUE du 28 avril 2022

Dans son arrêt du 28 avril 2022 (réf. affaire C-286/21), la CJUE conclut qu’une telle situation démontre par elle-même que la France n’a pas mis à exécution des mesures appropriées et efficaces pour que la période de dépassement des valeurs limites fixées pour les PM₁₀ soit « la plus courte possible », au sens de l’article 23.1 de la directive 2008/50, ce que, d’ailleurs, la France ne conteste pas.

Arrêt de la CJUE

La CJUE arrête :

• qu’en dépassant de manière systématique et persistante la valeur limite de concentration journalière pour les PM₁₀ depuis le 1^er janvier 2005 jusqu’à l’année 2019 incluse, dans l’agglomération et la zone de qualité Paris et, depuis le 1^er janvier 2005 jusqu’à l’année 2016 incluse (à l’exception de l’année 2008) dans l’agglomération et la zone de qualité Martinique/Fort‑de‑France, la France a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 13.1 et de l’annexe XI de la directive 2008/50/CE ; et
• qu’en n’intégrant pas dans les plans relatifs à la qualité de l’air des mesures appropriées pour que la période de dépassement de cette valeur limite soit la plus courte possible, la France a manqué, dans ces deux zones depuis le 11 juin 2010, aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23.1 et de l’annexe XV de la directive 2008/50/CE.

 

A ce stade, aucune sanction financière n’est prononcée à légard de la France. Cet arrêt de la CJUE constitue la troisième étape de la procédure d’infraction de l’UE, la 4^e étape étant celle de la saisine de la CJUE pour établir d’éventuelles sanctions financières (voir encadré ci-dessous).

 

En savoir plus

L’arrêt de la CJUE