Emissions industrielles : la Commission pointe le faible taux d’inspection (moins de 25%) des installations IED dans cinq Etats membres (dont la France)

Réf. : 2022_01_a04
Publié le: 20 janvier 2022
Date de mise à jour: 3 février 2022

Le 14 décembre 2021, la Commission européenne a publié un rapport (réf. COM(2021)793 final), à l’intention du Conseil et du Parlement européen, sur la mise en œuvre de la directive relative aux émissions industrielles, dite IED (directive 2010/75/UE) (voir encadré en fin d’article pour le contexte).

Au titre de l’article 73 de la directive IED, la Commission devait soumettre au Conseil et au Parlement européen un rapport sur la phase initiale de mise en œuvre avant le 7 janvier 2016. Le rapport sur la phase initiale de mise en œuvre avait finalement été publié le 4 décembre 2017 (réf. COM(2017) 727 final). Une mise à jour de ce rapport était ensuite attendue tous les trois ans.

La première de ces mises à jour a donc été publiée le 14 décembre 2021 (quatre ans après le premier, qui lui-même était déjà en retard de presqu’un an). Ce nouveau rapport synthétise les données recueillies auprès des États membres au cours de la période de mise en œuvre 2013-2018 et tient compte des progrès accomplis depuis l’amélioration du système de déclaration en 2018 et de l’évaluation de la directive IED de 2020.

Informations communiquées par les Etats membres

Au titre de l’article 72 de la directive IED, les États membres sont tenus de communiquer à la Commission des informations sur leur mise en œuvre de ce texte, ainsi que des informations annuelles détaillées relatives aux grandes installations de combustion. Le détail des informations à fournir sur la période 2013-2016 avait été fixé par la décision d’exécution 2012/795/UE de la Commission. Pour la période 2017-2018, avec la décision d’exécution (UE) 2018/1135, ce processus de déclaration a évolué (déclaration une fois par an au lieu de trois fois par an, via un outil en ligne, le registre de l’UE sur les sites industriels) et a permis des déclarations plus systématiques et harmonisées.

Les rapports des États membres au titre des deux périodes de référence (2013-2016 [voir rapport d’évaluation de la Commission] et 2017-2018 [voir rapport]) ont été évalués et des résumés de ces évaluations sont disponibles en ligne.

Mise en œuvre de la directive IED

Les informations fournies dans cette section ne prennent pas en compte les rapports du Royaume-Uni, qui s’est retiré de l’UE au 1^er février 2020 mais a appliqué le droit de l’UE jusqu’à la fin de la période de transition, à savoir le 31 décembre 2020.

Nombre d’installations IED

Pour 2018, les informations transmises concernaient 51 917 installations (+9% depuis 2015). L’élevage intensif de volailles ou de porcs représente le plus grand nombre d’installations (39%).

Part relative des différents secteurs relevant de la directive IED

Source : Commission européenne, COM(2021) 793 final, 14 déc. 2021.

Délivrance des autorisations

En 2018, selon les informations déclarées, 13% des installations en fonctionnement n’étaient pas munies d’une autorisation, en particulier dans l’industrie du traitement des déchets (17% des installations en fonctionnement), l’industrie chimique (16%) et de l’élevage intensif de volailles ou de porcs (14%). Ces installations sans autorisations se trouvent dans sept États membres (principalement en Allemagne, au Danemark, en Espagne et en Grèce). La Commission note toutefois qu’il peut s’agir d’autorisation non octroyée mais aussi d’erreur de déclaration⁽¹⁾.

Valeurs limites d’émission – cas de VLE plus strictes que les meilleures techniques disponibles

Conformément à l’article 15.3 de la directive IED, les valeurs limites d’émission (VLE) fixées dans les conditions d’autorisation garantissent que les émissions, dans des conditions d’exploitation normales, n’excèdent pas les niveaux d’émission associés aux meilleures techniques disponibles (NEA-MTD ou BAT-AEL en anglais), comme indiqué dans les décisions d’exécution de la Commission.

L’Allemagne, la France, l’Italie et la Suède ont signalé 22 cas dans lesquels les VLE fixées dans les conditions d’autorisation sont plus strictes que les NEA-MTD. Ces VLE sont volontairement plus strictes que les niveaux associés aux meilleures techniques disponibles, comme prévu par la directive IED⁽²⁾. Ces conditions d’autorisation plus strictes concernaient plus souvent les installations de l’industrie du verre : les conclusions sur les MTD pour ce secteur ont en effet été parmi les premières à être adoptées au titre de la directive IED et les techniques de réduction des émissions ont progressé depuis.

Dérogations au titre de l’article 15.4 (VLE moins strictes)

Conformément à l’article 15.4 de la directive IED, par dérogation, l’autorité compétente peut, dans des cas particuliers, fixer des VLE moins strictes que celles établies dans les décisions d’exécution de la Commission établissant les conclusions sur les MTD pour le secteur visé. Une telle dérogation peut s’appliquer dans le cas où l’obtention de niveaux d’émission conformes aux NEA-MTD entraînerait une hausse des coûts disproportionnée au regard des avantages pour l’environnement.

Sur la base des données déclarées, au total, 133 dérogations ont été accordées à 98 installations de 15 États membres (dont la France), mais principalement à la Suède, à la Tchéquie et à l’Italie, et concernent surtout le secteur de la fabrication du verre, la production de pâte à papier et de carton. Davantage de dérogations ont été accordées pour les émissions dans l’air (59 NEA-MTD sur les 811 NEA-MTD figurant dans les conclusions sur les MTD) que pour les émissions dans l’eau (24 NEA-MTD sur les 252 NEA-MTD figurant dans les conclusions sur les MTD).

Inspections : visites des sites

Conformément à l’article 23 de la directive IED, les États membres doivent mettre en place un système d’inspection environnementale des installations relevant de ce texte. La fréquence de visite d’un site est déterminée par une évaluation systématique des risques pertinents, et doit être au minimum d’une fois par an pour les installations présentant les risques les plus élevés, et d’une fois tous les trois ans pour les installations présentant les risques les moins élevés.

En moyenne à l’échelle de l’UE, les États membres ont indiqué que 49% des installations avaient fait l’objet de visites chaque année de référence. Toutefois, en Espagne, en France, en Grèce, aux Pays-Bas, au Portugal, moins de 25% des installations ont fait l’objet de visites. Néanmoins, les informations actuelles ne permettent pas de déterminer si toutes les installations ont bien été inspectées en temps voulu⁽³⁾.

Grandes installations de combustion – chapitre III de la directive IED

En 2018, 3 162 grandes installations de combustion (GIC) ont été déclarées au registre de l’UE. La majorité d’entre elles ont une puissance thermique nominale totale comprise entre 50 et 300 MW_th. Sur les 27 Etats-membres, huit font état de plus de 100 GIC en 2018 (dont la France (249 [source : Citepa]), le maximum étant 534 en Allemagne).

Au titre des articles 31 à 35, les GIC peuvent bénéficier de dérogations limitées dans le temps pour respecter des VLE prescrites à l’annexe V de la directive IED. Ces dérogations ont été accordées à un faible nombre de GIC (voir tableau 1 du rapport).

Installations d’incinération des déchets – chapitre IV de la directive IED

En 2018, 750 installations d’incinération (ou, moins fréquemment, de co-incinération) des déchets relevant de la directive IED, d’une capacité nominale totale supérieure à 2 tonnes/heure, ont été déclarées au registre de l’UE. Ce sont la France (179), l’Allemagne (149) et la Suède (117) qui ont signalé le plus grand nombre d’installations de ce type, avec un très grand nombre d’installations d’incinération en Allemagne et en France, tandis que la majorité des autres États membres disposent principalement d’installations de co-incinération. La grande majorité des installations possèdent une capacité comprise entre 2 et 25 tonnes/heure.

Installations utilisant des solvants organiques – chapitre V de la directive IED

En 2018, 26 022 installations utilisant des solvants organiques relevant du chapitre V de la directive IED ont été signalées. Parmi celles-ci, une faible part (3 570 installations, soit 14% du total) ont mis en place un schéma de réduction des émissions de COV prévu à l’article 59.1b de la directive), et une part encore plus faible (77 installations, soit 0,3% du total) a bénéficié d’une dérogation au titre de l’article 59 afin de pouvoir dépasser les VLE.

Accès du public aux informations

Conformément à l’article 24 de la directive IED, les autorisations et les résultats de la surveillance des émissions sont rendus publics :

Des registres centraux des autorisations sont disponibles à l’échelon national dans 20 États membres et à l’échelle régionale dans cinq États membres (Allemagne, Belgique, Espagne, Pays-Bas et Pologne). Toutefois, dans ces cinq cas, toutes les régions ne disposent pas d’un registre. En outre, l’accès à ces documents et leur lisibilité sont parfois compliqués par leur format ainsi que par la multiplication des autorisations et des documents connexes disponibles pour chaque installation. La mise à disposition de données de surveillance des émissions est limitée : quelques bases de données ont été créées, mais, dans la plupart des cas, les informations ne figurent que dans les rapports annuels.

Conformément à l’article 23.6 de la directive IED, les rapports de visite des sites sont rendus disponibles au public mais les informations disponibles sont souvent limitées. L’utilisation de registres centraux (Autriche, Bulgarie, Danemark et Tchéquie) facilite l’accès à ces rapports, tout comme l’utilisation d’un modèle de rapport commun (Autriche, Roumanie, Tchéquie et certaines régions d’Espagne).

Action au niveau de l’UE

Au niveau de l’UE, la Commission a mené diverses actions visant à favoriser la mise en œuvre de la directive IED.

Conclusions sur les MTD

A ce jour (14 décembre 2021), 17 décisions établissant des conclusions sur les MTD visant différents secteurs industriels couvertes par la directive IED ont été publiées au Journal officiel de l’Union européenne (JOUE). A noter toutefois que les conclusions sur les MTD pour les grandes installations de combustion [décision d’exécution (UE) 2017/1442 de la Commission] ont été annulées par un arrêt du Tribunal de la Cour de justice de l’UE du 27 janvier 2021. Elles restent toutefois applicables jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle décision d’exécution de la Commission, qui doit être adoptée dans un délai de 12 mois à compter de la date de l’arrêt, soit au plus tard le 27 janvier 2022 (lire notre article).

Mesures pour inciter les Etats membres à se mettre en conformité aux dispositions de la directive IED

En 2019, la Commission a créé une plateforme en ligne permettant aux représentants des États membres et des autorités compétentes d’échanger leurs expériences et d’accéder à des ressources relatives à la mise en œuvre de la directive IED. En outre, la Commission organise une série d’ateliers et de webinaires pour faciliter les échanges entre les autorités compétentes des États membres sur des questions spécifiques. Au moment de la rédaction du présent rapport, huit événements de ce type ont été organisés.

Enfin, la Commission a publié sur l’internet un résumé des réponses données aux questions de mise en œuvre.

Conclusions

Faisant suite au premier rapport de mise en œuvre publié en 2017, le nouveau rapport de la Commission tire un certain nombre de conclusions des données communiquées par les États membres au cours de la période 2013-2018, qui concordent largement avec celles de l’évaluation de la directive IED de 2020 (voir encadré Contexte en fin d’article) :

un certain nombre des dispositions de la directive IED limitées dans le temps qui autorisaient l’octroi de dérogations à des GIC ont pris fin (articles 32 et 34) ou sont sur le point de prendre fin (articles 33 et 35). Étant donné que les GIC sont une source importante d’émissions, notamment dans l’air, la Commission surveille systématiquement la situation après le terme de ces dérogations afin de vérifier si les GIC concernées respectent bien les VLE applicables ;
il subsiste des difficultés de mise en œuvre, par exemple en ce qui concerne la présentation des rapports de base. La Commission aide les autorités compétentes des États membres depuis plusieurs années, et ces difficultés soulignent la nécessité d’un soutien et d’une communication durables;
bien que la documentation relative aux autorisations soit accessible au public dans un grand nombre d’États membres, des améliorations sont encore possibles, notamment en ce qui concerne les questions techniques (accessibilité en ligne, format/clarté et langue des documents), la facilité à localiser des documents (en particulier lorsqu’ils ne sont pas gérés à l’échelle nationale), la disponibilité des rapports de visite des sites et les données de surveillance. Ce point est également étudié dans le cadre de la révision en cours de la directive IED ;
le nouveau système de déclaration dans le cadre du registre de l’UE a clairement simplifié la communication des informations et amélioré leur exhaustivité et leur cohérence. Toutefois, à la suite de l’évaluation réalisée, plusieurs problèmes de déclaration devront être réglés (informations sur les autorisations, mises à jour des autorisations, dérogations, par exemple).

Enfin, la Commission souligne qu’elle analysera plus en détail les cas recensés de non-application significative des dispositions de la directive IED. Si elle devait conclure que ce défaut résulte de violations systémiques de ce texte, la Commission prendra les mesures coercitives appropriées.

En savoir plus :

– le rapport de mise en œuvre de la directive IED, publié par la Commission

– la consultation publique (d’où peut être téléchargée l’étude d’impact initiale),

– la page du site de la DG Environnement dédiée aux émissions industrielles (directive IED),

– la page du site de la DG Environnement dédiée à l’évaluation et à la révision de la directive IED,

– le bureau européen de l’IPPC (qui centralise et publie les BREF).

La directive IED et son évaluation

La directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles (directive IED) est le principal instrument mis en place au niveau de l’UE pour maîtriser et atténuer les incidences des émissions industrielles sur l’environnement et la santé humaine. La directive IED réglemente quelque 50 000 grandes installations industrielles dans un large éventail de secteurs agro-industriels : centrales électriques ; raffineries ; production d’acier, de métaux non ferreux, de ciment, de chaux, de verre, de produits chimiques, de pâte à papier et de papier, de produits alimentaires et de boissons ; traitement et l’incinération des déchets ; élevage intensif de porcs et de volailles. La directive IED a pour objectif général de prévenir, de réduire et, dans la mesure du possible, d’éliminer les émissions dans l’air, l’eau et le sol dues aux activités industrielles.

La directive IED s’applique aux activités industrielles émettrices visées aux chapitres II à VI du texte :

les installations relevant de l’ancienne directive IPPC (2008/1/CE) : cf. annexe 1,
les grandes installations de combustion (GIC) relevant de l’ancienne directive GIC (2001/80/CE) : cf. annexe V,
les installations d’incinération et de co-incinération de déchets relevant de l’ancienne directive Incinération (2000/76/CE) : annexe VI,
les installations et les activités utilisant des solvants organiques relevant de l’ancienne directive COV (1999/13/CE) : annexe VII,
les installations produisant du dioxyde de titane relevant de trois anciennes directives en la matière (78/176/CEE, 82/833/CEE, 92/112/CEE) : cf. annexe VIII.

La directive IED vise à faire en sorte que les émissions industrielles soient traitées via une approche intégrée et réduites au minimum. Les installations concernées doivent obtenir des autorisations délivrées par les autorités nationales sur la base de conditions fondées sur les meilleures techniques disponibles (MTD). Afin de garantir une approche comparable dans toute l’UE, des documents de référence sur les MTD (les “BREF”) sectoriels sont élaborés dans le cadre d’un processus participatif associant toutes les parties prenantes. Ainsi, une évaluation technico-économique est réalisée au niveau de l’UE par un groupe de travail technique composé de représentants de la Commission, des États membres, de l’industrie et de la société civile. Les chapitres sur les conclusions relatives aux MTD de chaque BREF sont adoptés en tant qu’actes d’exécution de la Commission servant de base pour fixer les conditions d’autorisation.

Dans sa communication relative au pacte vert pour l’Europe (Green Deal), publiée le 11 décembre 2019, la Commission a indiqué qu’elle allait réexaminer les mesures prises par l’UE pour réduire les émissions polluantes des grandes installations industrielles (directive IED). Cette révision constitue un des principaux piliers du plan d’actions « zéro pollution » de la Commission, publié le 12 mai 2021 (lire notre article). Elle comptait examiner notamment le champ d’application sectoriel de la législation et les moyens de rendre cette dernière pleinement compatible avec les politiques en matière de climat, d’énergie et d’économie circulaire.

En 2019-2020, la directive IED a fait l’objet d’une évaluation par la Commission au regard de cinq critères : efficacité, efficience, pertinence, cohérence et valeur ajoutée européenne (lire notre article). En s’appuyant sur plusieurs études, la Commission a publié le 23 septembre 2020 un rapport d’évaluation (sous forme de document de travail [réf. SWD(2020) 181 final] voir rapport intégral en anglais et synthèse en français). Ce rapport comportait une évaluation exhaustive de sa mise en œuvre et de son fonctionnement. Selon ce rapport, la directive IED a permis de réduire efficacement les incidences environnementales ainsi que les distorsions de concurrence au sein de l’UE. Le processus collaboratif de production des BREF et de recensement des MTD a bien fonctionné et il est reconnu comme modèle de gouvernance collaborative. La mise en œuvre de la directive a également conduit à une réduction notable des émissions de polluants dans l’air. Par ailleurs, l’évaluation a recensé un certain nombre de domaines dans lesquels le fonctionnement de la directive semble ne pas être aussi satisfaisant que prévu (par exemple, techniques émergentes, obligations juridiques découlant de la directive [qui a remplacé sept directives précédentes], émissions de gaz à effet de serre/décarbonation, disponibilité des données [mise à disposition non obligatoire des données par les industries], mise en œuvre des conclusions MTD dans les autorisations,…).

À la suite des conclusions de l’évaluation, la Commission a commencé la révision de la directive. La Commission prévoit de présenter en avril 2022 un paquet comportant une proposition législative portant révision juridique de la directive IED. La Commission a publié une étude d’impact initiale en mars 2020 et mené une consultation des parties prenantes (du 24 mars au 21 avril 2020) et une consultation publique (du 22 décembre 2020 au 23 mars 2021) (lire notre article).

Notes

Par exemple, depuis 2018, en l’absence d’autorisation, les États membres sont tenus de décrire les mesures coercitives prises à l’encontre de l’exploitant de l’installation concernée (et d’en informer le registre de l’UE). Le nombre d’installations sans autorisation est néanmoins supérieur au nombre de mesures coercitives notifiées au registre de l’UE, ce qui montre que des clarifications supplémentaires sont nécessaires.
Ces conditions d’autorisation plus strictes ont été notifiées au titre de l’article 14.4, de la directive IED (pour réaliser des réductions d’émissions plus importantes que celles pouvant être obtenues par l’utilisation des MTD décrites dans les conclusions sur les MTD adoptées) dans seize de ces cas, et au titre de l’article 18 (pour respecter les normes de qualité environnementale pour l’air ou l’eau) dans cinq cas. Dans un cas signalé par l’Allemagne, des conditions d’autorisation plus strictes ont été fixées à la fois conformément à l’article 14.4, et à l’article 18 de la directive IED.
deux raisons expliquent que les informations actuelles ne permettent pas de déterminer si toutes les installations ont bien été inspectées en temps voulu :

l’obligation de rendre compte de la fréquence des visites des sites au registre de l’UE n’a pris effet qu’en 2017-2018 et la Commission ne dispose pas encore de données pour une période suffisamment longue,
le registre de l’UE ne précise pas si les visites sur place d’une installation doivent avoir lieu plus qu’une fois tous les trois ans en raison de son niveau de risque environnemental.