Dépassement des valeurs limites NO2 et PM10 : le Conseil d’État condamne l’Etat à verser une astreinte de 10 M€

Réf. : 2021_08_a01
Publié le: 24 août 2021
Date de mise à jour: 24 août 2021

France

Dans une décision rendue le 4 août 2021, le Conseil d’Etat a condamné l’Etat à payer une astreinte (amende) de 10 M€ pour le premier semestre 2021 (soit plus de 54 000 € par jour) au motif que les mesures prises par le Gouvernement à ce jour pour améliorer la qualité de l’air dans les zones en dépassement des valeurs limites de concentration du NO₂ et des PM₁₀ ne sont pas suffisantes pour considérer que la décision du Conseil d’Etat du 12 juillet 2017 est intégralement exécutée (voir encadré « contexte » ci-dessous).

Cette nouvelle décision, qui intervient après plus de 10 ans d’avertissements de la Commission européenne et la condamnation de la France, en 2019, par la Cour de Justice de l’UE (voir encadré en fin d’article), s’appuie sur les conclusions du rapporteur public du Conseil d’Etat, Stéphane Hoynck, prononcées le 12 juillet 2021 lors d’une séance publique. A cette occasion, il avait demandé aux juges du Conseil d’Etat de statuer en ce sens. Comme le souligne le Conseil d’Etat lui-même, le montant de 10 M€ est « le montant le plus élevé qui ait jamais été imposé pour contraindre l’Etat à exécuter une décision prise par le juge administratif ». Par ailleurs, le Conseil d’Etat justifie cette astreinte, qualifiée d’ « historique » par les Amis de la Terre (source : communiqué du 26 juillet 2021), « compte tenu du délai écoulé depuis sa première décision, de l’importance du respect du droit de l’UE, de la gravité des conséquences en matière de santé publique et de l’urgence particulière qui en résulte » (source : Conseil d’Etat, communiqué du 10 juillet 2020).

Le Conseil d’État et sa décision du 10 juillet 2020 : étapes clés du contentieux

Le Conseil d’État est la plus haute juridiction administrative publique française. Il est notamment le juge administratif suprême qui tranche les litiges relatifs aux actes des administrations.

Saisi en 2015 initialement par l’association Les Amis de la Terre-France (rejointe par plus de cinquante autres requérants, dont France Nature Environnement, Greenpeace et Notre Affaire à tous), le Conseil d’État avait enjoint le Premier Ministre et le Ministre de la Transition Ecologique de l’époque, par décision du 12 juillet 2017, de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soient élaborés et mis en œuvre, pour chacune des 12 zones dans lesquelles les valeurs limites de concentration (VLC) étaient encore dépassées en 2015, des plans « qualité de l’air » permettant de ramener, dans le délai le plus court possible, les concentrations de NO₂ et de PM₁₀ en dessous des VLC fixées par la directive européenne de 2008 sur la qualité de l’air [2008/50/CE] (annexe XI) et ce, avant le 31 mars 2018 (lire notre article sur cette première décision).

Après avoir constaté que le Gouvernement n’avait toujours pas pris les mesures permettant de respecter les VLC applicables au NO₂ et aux PM₁₀, le Conseil d’État lui avait enjoint, par une nouvelle décision du 10 juillet 2020, d’agir dans un délai de six mois, sous peine d’une astreinte (amende) de 10 M€ par semestre de retard (lire notre article sur cette deuxième décision). Le Conseil d’État avait en effet constaté que les VLC restaient toujours dépassées dans neuf zones administratives de surveillance en 2019 : Vallée de l’Arve, Grenoble, Lyon, Marseille-Aix, Reims, Strasbourg et Toulouse pour le NO₂, Fort-de-France pour les PM₁₀, et Paris pour le NO₂ et les PM_10.Le Conseil d’État pointait par ailleurs le fait que les feuilles de route élaborées par le Gouvernement pour ces zones (lire notre article) ne comportent ni estimation de l’amélioration de la qualité de l’air attendue, ni précision sur les délais de réalisation de ces objectifs (sauf pour la Vallée de l’Arve).

Le Conseil d’État avait conclu que, hormis pour la vallée de l’Arve, l’État n’avait pas pris des mesures suffisantes dans les zones encore en dépassement (huit en tout donc) pour que sa décision du 12 juillet 2017 puisse être jugée comme ayant été pleinement exécutée.

En conséquence, le Conseil d’État avait décidé d’infliger à l’État une astreinte (amende) de 10 M€ par semestre (soit plus de 54 000 € par jour) tant qu’il n’aura pas pris, avant le 10 janvier 2021, les mesures qui lui ont été ordonnées.

Enfin, le Conseil d’État avait ordonné au Premier Ministre de lui communiquer, avant le 10 janvier 2021, copie des actes justifiant des mesures mises en œuvre pour exécuter sa première décision du 12 juillet 2017.

Le 11 janvier 2021, soit le lendemain de l’échéance imposée par sa décision du 10 juillet 2020 au Gouvernement, le Conseil d’Etat avait demandé à la Ministre de la Transition écologique de porter à sa connaissance les mesures prise par les services de l’Etat pour assurer l’exécution de cette décision.

Après avoir reçu, le 26 janvier 2021, du Ministère de la Transition écologique (MTE) un mémoire précisant les mesures prises depuis juillet 2020 pour améliorer la qualité de l’air dans les zones visées et sur le territoire national en général (mémoire suivi d’observations supplémentaires du MTE le 19 février 2021), le Conseil d’État avait indiqué dans un communiqué, publié le 22 février 2021, les suites qu’il comptait donner à ce contentieux et a précisé le calendrier en ce sens (lire notre article). Le lendemain, le Conseil d’Etat avait également transmis le mémoire et les observations du MTE aux associations requérantes (les Amis de la Terre-France et d’autres ONG), afin qu’elles puissent formuler leurs commentaires.

Par mémoire remis le 25 mars 2021, l’association Les amis de la terre France et les autres ONG requérantes avaient notamment demandé au Conseil d’Etat de constater que les décisions du 12 juillet 2017 et du 10 juillet 2020 du Conseil d’Etat n’avaient pas été pleinement exécutées au terme du délai fixé par la décision du 10 juillet 2020.

Que retenir de la nouvelle décision ?

Afin d’évaluer l’exécution des décisions du 12 juillet 2017 et du 10 juillet 2020, le Conseil d’Etat s’est attaché à apprécier :

l’évolution des concentrations en NO₂ et en PM₁₀ relevées dans les zones concernées par rapport aux données disponibles lors de la décision du 10 juillet 2020 et d’examiner la persistance éventuelle de dépassement des valeurs limites réglementaires à la date de la nouvelle décision (du 4 août 2021 donc),
les mesures adoptées par le Gouvernement depuis la décision du 10 juillet 2020 visant à ramener, dans le délai le plus court possible, les taux de concentration en NO₂ et en PM₁₀ en deçà des valeurs limites réglementaires dans les zones encore en dépassement ou dont la situation de non-dépassement ne peut être regardée comme consolidée.

Evolution des concentrations en NO₂ et en PM₁₀relevées dans les zones visées

NO₂ : le Conseil d’Etat précise qu’il résulte de l’instruction que, d’une part, sur les sept zones visées par la décision du 10 juillet 2020 concernant le taux de concentration en NO₂ (Paris, Lyon, Marseille-Aix, Toulouse, Grenoble, Strasbourg et Reims), les deux dernières (Strasbourg et Reims) ne présentent plus de dépassement de la valeur limite annuelle de 40 µg/m³ en 2020 (aucune station de mesure de ces zones ne présentant même un taux de concentration supérieur ou égal à 35 μg/m³ en moyenne annuelle). Pour les cinq autres zones concernées (Paris, Lyon, Marseille-Aix, Toulouse, Grenoble), si la moyenne annuelle de concentrations de NO₂ a diminué entre 2017 et 2019, la valeur limite annuelle de 40 μg/m³ demeurait dépassée dans au moins une station de mesure de chacune de ces zones en 2019.

Par ailleurs, si les données provisoires transmises pour l’année 2020 ne mettent en évidence que deux zones pour lesquelles un dépassement de cette valeur limite persistait encore (Lyon et Paris), ces données doivent être replacées dans le contexte des mesures de confinement prises depuis mars 2020 suite à la crise sanitaire liée au Covid-19 qui ont notamment conduit à une forte réduction de la circulation routière pendant les périodes de restriction de mobilité en France. En d’autres termes, l’Etat n’a pas pu montrer que cette baisse des dépassements de la valeur limite annuelle pour le NO₂ (et donc baisse de ses concentrations) était le résultat de la mise en œuvre de politiques publiques de lutte contre la pollution de l’air (mesures structurantes pour améliorer de façon pérenne la qualité de l’air) et non le résultat des restrictions d’activités et de déplacements suite aux mesures de confinement (amélioration conjoncturelle de la qualité de l’air). Ainsi, le Conseil d’Etat considère qu’il pourrait y avoir un effet « rebond » post-Covid-19 conduisant à une hausse des émissions et, par la suite, de concentrations de NO₂ (et de PM₁₀ – voir paragraphe sur les PM₁₀ ci-dessous).

De plus, en 2020, les trois autres zones (Aix-Marseille, Grenoble et Toulouse) présentaient au moins une station de mesure dans laquelle a été relevé une moyenne annuelle supérieure ou égale à 35 μg/m³, ce qui ne permet pas d’y regarder la situation de non-dépassement comme consolidée.

PM₁₀ : sur les deux zones visées par la décision du 10 juillet 2020 concernant les taux de concentration en PM₁₀, il résulte également de l’instruction que si la valeur limite de 50 µg/m³ en moyenne journalière a été dépassée plus de 35 fois dans deux stations de la zone Fort-de-France en 2018, les éléments produits par la Ministre de la Transition écologique indiquent que ces dépassements constatés en 2018 peuvent être imputés à la contribution des poussières sahariennes et n’ont donc pas à être pris en compte (conformément à l’article 20 de la directive 2008/50/CE). Par la suite, plus aucun dépassement de la valeur limite de 50 µg/m³ en moyenne journalière, ni même de la valeur limite annuelle de 40 μg/m³, n’a été constaté en 2019 ni en 2020 selon les dernières données transmises le 8 juillet 2021.

Toutefois, en ce qui concerne Paris, en 2018 et 2019, la valeur limite de concentration annuelle de 40 μg/m³ a été dépassée dans une station de mesure, et la valeur limite journalière de 50 µg/m³ a été dépassée plus de 35 fois dans la même station. Si les dernières données disponibles pour l’année 2020, transmises par la Ministre le 8 juillet 2021, ne mettent en évidence plus aucun dépassement dans cette zone, ces données doivent être replacées dans le contexte des mesures de gestion de la crise sanitaire prises depuis mars 2020.

Ainsi, seule la zone de Paris doit être jugée comme ne présentant pas une situation de non-dépassement consolidée.

Les mesures d’amélioration de la qualité de l’air adoptées par le Gouvernement

Dans son mémoire, le Gouvernement avait indiqué avoir pris plusieurs mesures de réduction de la pollution de l’air depuis juillet 2020 :

en particulier, le décret n°2020-1138 du 16 septembre 2020 relatif au non-respect de manière régulière des normes de la qualité de l’air et définissant les critères donnant lieu à une obligation d’instauration d’une zone à faibles émissions mobilité (ZFE-m) en application de la loi n°2019-1428 d’orientation des mobilités (LOM). Celle-ci a notamment rendu obligatoire la mise en place de telles zones, avant le 31 décembre 2020, lorsque les normes de qualité de l’air, au regard de critères que le décret du 16 septembre 2020 définit, ne sont pas respectées de manière régulière. Cependant, relève le Conseil d’Etat, les ZFE-m de Lyon, Paris et Grenoble avaient déjà été mises en place en vertu des textes antérieurs avant l’adoption de la décision du 10 juillet 2020. Par ailleurs, le Conseil d’Etat souligne que, si l’instauration de ces ZFE-m a conduit ou doit conduire à l’adoption de mesures visant à restreindre la circulation des véhicules les plus émetteurs avec en conséquence une baisse attendue des émissions qui peut être qualifiée de significative, la mise en œuvre prévue de ces mesures, dont le calendrier relève en outre des collectivités territoriales, est très étalée dans le temps ;
enfin, outre le renforcement des ZFE-m prévu dans le cadre de la nouvelle loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (loi dite Climat et Résilience, adoptée définitivement le 20 juillet 2021, et publiée au JO du 24 août 2021 [loi n°2021-1104]), la Ministre de la Transition écologique avait également fait valoir que différentes mesures destinées à favoriser la conversion du parc automobile national vers des véhicules moins émetteurs ont été adoptées, que l’installation de nouvelles chaudières au fioul ou au charbon sera interdite à compter du 1^er janvier 2022, et que, dans le cadre du plan de relance adopté suite à la crise sanitaire, plusieurs actions portant sur les transports terrestres et maritimes ainsi que sur l’amélioration de l’habitat sont conduites (voir aussi notre brève sur le projet de décret interdisant les foyers ouverts dans les bâtiments neufs à partir de septembre 2022).

Cependant, pointe le Conseil d’Etat, si des effets positifs de ces mesures peuvent être raisonnablement attendus sur la réduction progressive des taux de concentration en NO₂ et en PM₁₀ dans les zones encore en dépassement ou dont la situation de non-dépassement n’apparaît pas consolidée, ni l’ampleur de ces effets, ni leur calendrier, ne sont à ce stade précisés. Par ailleurs, il résulte de l’instruction :

qu’aucun nouveau plan de protection de l’atmosphère (PPA) n’a été adopté ou révisé depuis la décision du 10 juillet 2020, et
que les processus de révision déjà en cours n’ont pas connu d’accélération significative alors même que, ces plans sont un outil adapté dans chacune des zones concernées pour fédérer les mesures prises ou à prendre, et fixer le calendrier attendu pour revenir en dessous des valeurs limites dans le délai le plus court possible.

Conclusion

Sur la base de ces observations, le Conseil d’Etat conclut que l’ensemble des mesures mises en avant par la Ministre devraient avoir pour effet de poursuivre l’amélioration de la situation constatée à ce jour. Toutefois, les incertitudes entourant l’adoption ou les conditions de mise en œuvre de certaines d’entre elles, ainsi que l’absence d’évaluation fiable de leurs effets dans les zones concernées, ne permettent pas, en l’état de l’instruction, de considérer qu’elles seront de nature à mettre un terme aux dépassements encore constatés ou de consolider la situation de non-dépassement dans les cinq zones Lyon, Paris, Aix-Marseille, Grenoble et Toulouse pour les taux de concentration en NO₂, et à Paris pour les taux de concentration en PM₁₀, dans un délai qui puisse être considéré comme le plus court possible. Il résulte donc que l’Etat ne peut être jugé comme ayant pris des mesures suffisantes pour assurer l’exécution complète des décisions du Conseil d’Etat des 12 juillet 2017 et 10 juillet 2020 dans ces zones.

La condamnation

Le Conseil d’État condamne ainsi l’État au paiement de l’astreinte pour le premier semestre (11 janvier – 11 juillet 2021). Compte tenu, à la fois, de la durée du dépassement des valeurs limites (qui auraient dû être respectées depuis 2005 pour le PM₁₀ et 2010 pour le NO₂) mais aussi des mesures d’amélioration de la qualité de l’air prises depuis juillet 2020, le montant de l’astreinte n’est ni majoré ni minoré et est fixé à 10 M€, comme prévu par la décision du 10 juillet 2020.

L’astreinte pour le premier semestre 2021 sera répartie entre l’association Les Amis de la Terre-France (qui avait initialement saisi le Conseil d’État) et plusieurs organismes et associations œuvrant dans le domaine de la qualité de l’air pour le solde, de la façon suivante :

100 000 € à l’association Les amis de la Terre-France,
3,3 M€ à l’Ademe,
2,5 M€ au Cerema,
2 M€ à l’Anses,
1 M€ à l’Ineris,
350 000 € à Airparif et Atmo Auvergne-Rhône-Alpes chacune,
200 000 € à Atmo Occitanie et Atmo Sud chacune.

Prochaines étapes

À la suite de cette décision, le Conseil d’État réexaminera début 2022 les mesures et autres actions de lutte contre la pollution de l’air mises en œuvre par le Gouvernement pour la période de juillet 2021 à janvier 2022 et, si elles ne sont toujours pas suffisantes, pourra à nouveau ordonner le paiement d’une nouvelle astreinte de 10 M€, qui pourra éventuellement être majorée ou minorée. Il pourra, à cette occasion, maintenir ou modifier la répartition du produit de l’astreinte. Ainsi, la plus haute juridiction administrative publique française a décidé de maintenir la pression sur le Gouvernement, en prévoyant la possibilité de renouveler l’astreinte.

Enfin, comme le relève l’avocat spécialisé en droit de l’environnement, Arnaud Gossement, la nouvelle décision du Conseil d’Etat « n’est pas tant une condamnation de l’inaction de l’Etat qu’une invitation forte à accélérer la mise en application de certaines mesures souvent déjà décidées ». Et d’ajouter qu’« il faudra vérifier que le prochain budget [des établissements bénéficiaires du produit de l’astreinte] ne sera pas diminué du montant des sommes ainsi versées à la demande du Conseil d’Etat. Auquel le jeu serait à somme nulle ainsi que l’effet du prononcé de cette astreinte ».

La France aussi condamnée par la Cour de Justice de l’UE sur le non-respect de cette même directive

A noter enfin que la France fait l’objet de deux contentieux avec l’UE sur le non-respect de la même directive 2008/50/CE pour dépassement des valeurs limites de concentration de NO₂ et de PM₁₀.

En savoir plus sur la procédure d’infraction de l’UE et ses quatre étapes (voir premier encadré de notre article).

Le cas d’infraction sur le NO₂

La Commission européenne a formellement demandé au Gouvernement français, le 3 décembre 2020, d’exécuter l’arrêt rendu par la Cour de Justice de l’UE (CJUE) le 24 octobre 2019. Par ailleurs, elle lui a donné un délai de deux mois pour répondre aux préoccupations qu’elle a soulevées (soit jusqu’au 3 février 2021). À défaut, cette dernière pourrait renvoyer l’affaire devant la CJUE et proposer que des sanctions financières soient infligées à la France. Ce délai étant désormais passé, cette possibilité pourrait se réaliser dans les semaines qui viennent.

Lire notre article sur la condamnation de la France par la CJUE le 24 oct. 2019.

Lire notre article sur la demande formelle de la Commission à la France d’exécuter l’arrêt de la CJUE du 24 oct. 2019

Le cas d’infraction sur les PM₁₀

Le 30 octobre 2020, la Commission européenne a décidé de saisir la CJUE d’un recours contre la France relatif à la mauvaise qualité de l’air due à des niveaux élevés de particules (PM₁₀). Cette décision est la conséquence de la procédure d’infraction lancée en 2009 par la Commission européenne contre la France (lire notre premier article sur le sujet publié le 1^er mars 2013 et notre deuxième article sur le sujet publié le 1^er juillet 2015).

Lire notre article « Après le NO₂, les PM₁₀ : la France de nouveau saisie devant la CJUE pour non-respect de la directive sur la qualité de l’air

En savoir plus :