Mécanisme de développement propre (MDP) et Accord de Paris : l’enregistrement des projets post-2020 suspendus

Réf. : 2021_01_a14
Publié le: 29 janvier 2021
Date de mise à jour: 3 février 2021

International

Lors de sa 108^e réunion les 1-3, 9-11 et 14 décembre 2020, le Conseil exécutif du mécanisme pour un développement propre (MDP) (voir encadré en fin d’article) a décidé de suspendre l’enregistrement des projets MDP pour la période post-2020 (soit la période couverte par le régime mis en place par l’Accord de Paris qui s’applique depuis le 1^er janvier 2021). Le MDP devait prendre fin à la clôture de la 2^e période d’engagement du Protocole de Kyoto, à savoir le 31 décembre 2020. Ces dernières années, la question qui se pose au sein de la CCNUCC, et au-delà, est de savoir si les crédits issus de la mise en œuvre des projets MDP (appelés unités URCE – voir encadré en fin d’article) pourront être comptabilisés, au-delà de la période du Protocole de Kyoto, dans le cadre du nouveau mécanisme de marché prévu par l’article 6 de l’Accord de Paris. A l’heure actuelle, il n’y a pas de base juridique pour la poursuite des activités du MDP dans la période post-2020. Le Conseil exécutif ne dispose pas de mandat pour prolonger les activités du MDP au-delà de sa clôture formelle et tout prolongement d’activités du MDP risquerait de porter préjudice aux négociations en cours, dans le cadre de l’Accord de Paris, sur son futur mécanisme de marché.

La définition des règles de mise en œuvre de l’article 6 de l’Accord de Paris se fait attendre

Le Conseil exécutif a pris la décision de suspendre l’enregistrement des projets MDP pour la période post-2020, en attendant une décision formelle de la part de la Conférence des Parties à l’Accord de Paris (CMA) qui doit fixer les règles de mise en œuvre de l’article 6 de l’Accord de Paris, qui intègre un nouveau mécanisme (mécanisme de développement durable ou MDD) qui prend justement le relais des MDP. Or, les Parties ne sont toujours pas parvenues à un accord sur la question d’un transfert des crédits du MDP vers le MDD ou de leur annulation. Cette question est donc renvoyée à la COP-26 (voir encadré ci-dessous).

L’article 6 de l’Accord de Paris et ses blocages

L’article 6 de l’Accord de Paris prévoit deux mécanismes de marché et une approche non fondée sur le marché :

6.2 : approches coopératives (transferts de réduction entre pays ou ITMO, crédits carbone),
6.4 : mécanisme de développement durable ou MDD (qui prendra le relais du MDP dans le régime de Paris),
6.8 : approches non fondées sur le marché (pour renforcer les liens et créer des synergies entre atténuation, adaptation, financement, transfert de technologies et renforcement des capacités).

Lors de la COP-24 (fin 2018) et de la COP-25 (fin 2019), les Parties à l’Accord de Paris réunies au sein de la CMA ne sont pas parvenues à un consensus sur les modalités techniques très complexes de cet article, notamment sur deux questions à forts enjeux :

la méthode de comptabilisation des réductions d’émissions obtenues par la mise en œuvre de projets (crédits d’émissions) pour éviter que ces réductions ne soient comptées à la fois par le pays qui finance le projet et par le pays bénéficiaire du projet (double-comptage). Il y va de l’intégrité environnementale du futur mécanisme,
la transition du MDP vers le MDD : faut-il procéder à un transfert ou à une annulation des crédits URCE issus de la mise en œuvre des projets MDP ?

En l’absence d’un consensus, les règles de mise en œuvre de l’article 6 n’ont pas pu être finalisées lors de la COP-25. Ce volet très important de l’Accord de Paris, le seul qui fait participer le secteur privé à l’action climat, reste donc toujours en suspens. La finalisation de ce volet est renvoyée à la prochaine COP (en l’occurrence la COP-26), pour la 2^e année consécutive, en raison des profondes divergences entre les Parties et surtout du blocage du Brésil.

La décision du Conseil exécutif en détail

Après plusieurs mois de débat, les 10 membres du Conseil exécutif du MDP, qui agissent en leur nom propre et non en tant que représentants officiels de leurs Gouvernements respectifs, sont parvenus à un compromis provisoire : ils vont continuer à traiter les demandes d’enregistrement de projets dans la période post-2020 (conformément aux règles du MDP et aux décisions de la CMP en vigueur) mais toute approbation de projets sera uniquement provisoire. Les projets ne seront formellement enregistrés et approuvés et les crédits URCE ne seront formellement délivrés que si les Parties à l’Accord de Paris (au sein de la CMA) se mettent d’accord, lors de la COP-26 (CMA-3 et/ou la CMP-16 (l’organe de prise de décision du Protocole de Kyoto), pour poursuivre le processus MDP au-delà de 2020. Ainsi, cela relèvera d’une décision politique et non pas d’une décision technique, le Conseil exécutif étant un organe technique sans mandat politique.

Cependant, au moment de la réception de la demande, le Secrétariat de la CCNUCC doit demander aux participants aux projets et aux entités de gestion de reconnaître et d’accepter le risque qu’il se peut qu’il ne soit pas possible de délivrer des CER pour les réductions d’émissions réalisées. Si l’évaluation de ces demandes est terminée, elle doit être enregistrée comme « provisoire » et ne sera finalisée par le Conseil qu’après adoption de recommandations en la matière par la CMP.

Enfin, le Conseil exécutif a demandé au Secrétariat de la CCNUCC d’élaborer un document pour clarifier la mise en œuvre de ces mesures provisoires, pour examen par le Conseil lors de sa 109^e réunion (prévue du 1^er au 3 mars et du 9 au 11 mars 2021).

(source : paragraphes 8(a) et 9 du compte rendu de la 108^e réunion du Conseil exécutif du MDP).

Le mécanisme pour un développement propre (MDP)

Le mécanisme pour le développement propre (MDP ou en anglais : Clean Development Mechanism, CDM), établi par l’article 12 du Protocole de Kyoto, permet à des entreprises issues des pays ayant souscrit à des engagements chiffrés de réduction des émissions au titre de l’annexe B du Protocole de Kyoto (pays développés) de réaliser et/ou de co-financer des projets de réduction des émissions de GES dans des pays sans engagement chiffré (pays en développement, économies émergentes) et de se voir délivrer en contrepartie des crédits carbone, appelés unités de réduction certifiées des émissions (URCE ou en anglais : certified emission reduction credits, CER). Le montant des URCE accordées à l’investisseur correspond aux émissions de GES évitées grâce à la mise en œuvre du projet par rapport à un scénario de référence sans projet. Ces URCE sont vendables, chacune équivalant à une tonne de CO₂, qui peuvent être comptabilisés par les pays développés pour contribuer à atteindre leurs objectifs de réduction du Protocole de Kyoto dans le cadre de l’amendement de Doha de 2012 (qui a établi la 2^e période d’engagement, soit 2013-2020).

Il s’agit du premier système mondial d’investissement et de crédit environnemental de ce type, qui fournit un instrument normalisé de compensation des émissions de GES, les URCE. Une activité de projet MDP peut, par exemple, impliquer un projet d’électrification rurale utilisant des panneaux solaires ou l’installation de chaudières plus efficaces sur le plan énergétique.

Le MDP vise à stimuler le développement durable et la réduction des émissions de GES, tout en donnant aux pays industrialisés une certaine souplesse dans la manière dont ils atteignent leurs objectifs de réduction des émissions de GES.

En bref : comment fonctionne le MDP ?

La mise en œuvre d’un projet MDP doit conduire à la réalisation de réductions d’émissions de GES qui s’ajoutent à celles qui auraient été obtenues autrement (principe d’additionnalité). Les projets doivent être qualifiés par un processus d’enregistrement et d’approbation formel et public. L’approbation est donnée par les autorités nationales désignées (en France le MTE). Le financement public des activités des projets MDP ne doit pas entraîner le détournement de l’aide publique au développement.

Le fonctionnement du MDP est supervisé par son conseil exécutif (Executive Board ou EB), qui est responsable en dernier ressort devant la réunion des Parties au Protocole de Kyoto (dite CMP, à savoir l’organe de prise de décision du Protocole).

Opérationnel depuis début 2006, le MDP a déjà enregistré plus de 1 650 projets et, selon la CCNUCC, il a donné lieu à des URCE s’élevant à plus de 2,9 milliards de tonnes d’équivalent CO₂ au cours de la première période d’engagement du Protocole de Kyoto (2008-2012).

Toutefois, ces dernières années, le MDP fait face à des critiques, notamment concernant le déséquilibre géographique dans la répartition des projets : 82% des projets MDP sont situés dans la région Asie-Pacifique, 13% en Amérique latine et 3% en Afrique. Cinq pays comptent pour 93% de l’offre de crédits émis. Par ailleurs, la contribution au développement durable et le caractère additionnel (lié au fait que ce sont bien les marchés carbone qui permettent leur déploiement) de certains types de projets ont également été mis en cause (source : MTE).

La Commission européenne a publié une étude en 2016 (« How additional is the CDM ?« ), réalisée par le cabinet de consultants allemand Öko-Institut, qui soulignait notamment que 85% des projets couverts et 73% de l’offre potentielle des URCE pour 2013-2020 ont une faible probabilité de garantir l’intégrité environnementale (c’est-à-dire de faire en sorte que les réductions d’émissions soient supplémentaires et non surestimées). Seuls 2% des projets et 7% de l’offre potentielle des URCE ont une forte probabilité de garantir l’intégrité environnementale. Le reste, soit 13% des projets et 20% de l’offre potentielle des URCE présente une probabilité moyenne de garantir l’intégrité environnementale.

Par rapport aux évaluations précédentes de l’intégrité environnementale du MDP, l’analyse de 2016 de l’Öko-Institut suggère que les performances du MDP dans son ensemble ne se sont pas améliorées, malgré des améliorations d’un certain nombre de normes MDP. La raison principale en est une évolution du portefeuille de projets vers des projets dont l’additionnalité est plus discutable. En 2007, les URCE provenant de projets qui n’avaient pas de revenus autres que les URCE représentaient environ deux tiers du portefeuille des projets, alors que le potentiel d’approvisionnement en URCE de ces types de projets sur la période 2013-2020 est moins d’un quart. Une deuxième raison est que le Conseil exécutif du MDP a non seulement amélioré les règles, mais a également procédé à des simplifications qui ont porté atteinte à l’intégrité environnmentale des projets.

Les conclusions du rapport sont formelles : le MDP présente encore des défauts fondamentaux en termes d’intégrité environnementale. Il est probable que la grande majorité des projets enregistrés et des URCE délivrées dans le cadre du MDP n’apportent pas de réductions d’émissions réelles, mesurables et supplémentaires.

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