La directive 2003/96/CE

Une directive dépassée, contraire aux objectifs climat de l’UE

La directive 2003/96/CE restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité, appelée communément la directive sur la taxation de l’énergie (DTE), fixe, pour les Etats membres, des taux minimaux de taxation pour les produits énergétiques utilisés comme carburant ou comme combustible, ainsi que pour l’électricité. Or, ces taux, qui s’appliquent généralement aux volumes consommés, ne tiennent compte ni du contenu énergétique de ces produits, ni des émissions de CO₂ induites par leur consommation. La DTE, qui encourage entre autres l’utilisation du charbon (taux minimal de taxation le plus faible actuellement), est donc en contradiction avec les objectifs de l’UE en matière d’énergie/climat pour 2020, 2030 et 2050.

Première tentative de révision

Face à ce constat d’une directive dépassée et manquant de cohérence, le Conseil européen des 13-14 mars 2008⁽¹⁾ avait demandé un réexamen de la directive DTE en vue de la rendre plus conforme à ces objectifs. Cette révision était initialement prévue pour avril 2009, mais finalement ce ne fut qu’en 2010 que le Commissaire européen à la Fiscalité de l’époque Algirdas Semeta fixa la révision de la directive DTE comme priorité⁽²⁾.

Le 13 avril 2011, la Commission européenne avait présenté une proposition de directive (réf. COM(2011) 169) modifiant la directive DTE (lire notre article sur ce sujet). Dans sa proposition de révision de la directive DTE, la Commission proposa de scinder le taux minimal de taxation en deux composantes :

• une première composante basée sur les émissions de CO₂ liées aux produits énergétiques, fixée à 20 € par tonne de CO₂ à partir de 2013. Le montant de la taxe liée aux émissions de CO₂ aurait été nul pour les biocarburants remplissant les critères de durabilité établis par la directive 2009/28/CE (article 17). Cette taxation, neutre du point de vue technologique car ne privilégiant aucune technique spécifique, devait favoriser les carburants produisant de faibles émissions de CO₂. Elle devait s’appliquer à tous les émetteurs de CO₂ et permettre d’aligner davantage la DTE sur le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de GES de l’UE, en mettant un prix sur les émissions de CO₂ des secteurs non visés par celui-ci (transports, ménages, agriculture et petites installations industrielles) ;
• une deuxième composante basée sur la consommation d’énergie, c’est-à-dire sur le contenu énergétique, exprimé en gigajoules (GJ), indépendamment du produit énergétique. Ceci devait refléter la quantité réelle d’énergie qu’un produit énergétique génère et récompenser automatiquement les modes de consommation efficaces en énergie. Cette taxation devait constituer une incitation à économiser l’énergie. Le taux minimal devait être fixé à 0,15 €/GJ pour les combustibles. Pour les carburants, le texte prévoyait une introduction progressive des taux en 2013 pour atteindre 9,6 €/GJ en 2018. Pour l’électricité, le taux prévu était de 0,15 €/GJ (soit environ 0,5 €/MWh).

A l’époque, la Commission tablait sur une entrée en vigueur du texte en 2013, en parallèle avec la mise en œuvre de la 3^e période du SEQE (2013-2020).

Echec de la révision faute de consensus entre Etats membres

Sur la période 2012-2014, la proposition de révision a fait l’objet de débats au sein du Conseil Ecofin (débat du 22 juin 2012 [voir conclusions], puis débat du 14 octobre 2014 [voir conclusions]). Ce deuxième débat portait sur un projet de compromis élaboré par la Présidence italienne du Conseil (et publié le 9 octobre 2014) qui, selon la Commission, avait « totalement dénaturé le contenu de [sa] proposition » (source : annexe 2 de son programme de travail pour 2015 p.7). Compte tenu des positions divergentes des États membres concernant le projet de compromis, le Conseil a indiqué qu’il reviendrait sur le dossier ultérieurement. En effet, le texte s’est heurté à une forte opposition de la part de certains Etats membres (notamment le Royaume-Uni qui était hostile à toute harmonisation de la fiscalité). Les négociations du Conseil Ecofin n’ont donc pu aboutir à aucun accord.

Face à cette situation, la Commission finit par retirer sa proposition de directive en 2015 (voir liste des propositions retirées publiées au JOUE le 7 mars 2015, p.19) suite à son annonce en ce sens le 16 décembre 2014 dans son programme de travail pour 2015⁽³⁾ (voir annexe 2 p.7). Voir le dossier législatif (procedure file) de la proposition de 2011.

Vers une nouvelle tentative de révision

En 2019, 11 ans après la demande de réexamen de cette directive, la Commission a réalisé une évaluation de la directive DTE et publié les résultats le 11 septembre 2019 sous forme de document de travail (réf. SWD(2019)329 final : synthèse et rapport complet). La Commission conclut que « la DTE est restée inchangée depuis son adoption alors que les technologies, les marchés de l’énergie et le cadre législatif de l’UE ont tous évolué ces 15 dernières années, ce qui a pour conséquence qu’il existe une incompatibilité importante entre la DTE et ces domaines« . Le constat d’une directive dépassée et manquant de cohérence, déjà fait 11 ans auparavant, est encore plus fort.

Ce constat d’échec a été confirmé par le Conseil Ecofin (Ministres de l’Economie et des Finances) du 5 décembre 2019 dans leurs conclusions. Pour ne pas s’arrêter sur cet échec, le Conseil Ecofin a affirmé qu’il était favorable à une mise à jour du cadre juridique en matière de taxation de l’énergie pour qu’il contribue aux grands objectifs stratégiques de l’UE en matière économique et environnementale. Dans cette perspective, le Conseil Ecofin a invité la Commission à analyser et à évaluer les options envisageables en vue d’une éventuelle révision de la directive sur la taxation de l’énergie qui reflèterait les besoins actuels de l’UE et des États membres. Ce faisant, le Conseil a demandé à la Commission de prêter une attention particulière au champ d’application de la directive, aux taux minima et aux réductions et exonérations fiscales spécifiques.

Historique de la détaxation du kérosène

Le kérosène embarqué pour des vols internationaux est exonéré de toute taxation conformément aux exigences de la Convention de Chicago relative à l’aviation civile internationale de 1944 [article 24]. Au départ, cette mesure était destinée à faciliter l’essor de l’aviation, Au niveau européen, cette exonération est prévue par la directive 2003/96/CE sur la taxation de l’énergie du 27 octobre 2003 [article 15.1(j)]. Au niveau national, il en va de même, le carburant utilisé pour l’aviation est intégralement exonéré de taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE) mais aussi de TVA. Ainsi, le kérosène est le seul carburant d’origine fossile dont la consommation ne supporte aucune taxe.

La seule marge de manœuvre dont disposent les États signataires de la Convention de Chicago concerne donc la taxation des vols intérieurs pour lesquels la suppression de la détaxation serait compatible avec celle-ci et avec la directive précitée. Toutefois, cette latitude n’a pour le moment pas été employée par les États membres de l’UE.