Résultats de la troisième évaluation de l’efficacité de la législation UE sur la qualité de l’air

Réf. : 2020_02_a01
Publié le: 5 février 2020
Date de mise à jour: 5 février 2020

Les normes de qualité de l’air (et surtout les valeurs limites de concentration), aujourd’hui en vigueur dans l’UE, ont été définies il y a plus de 20 ans (entre 1999 et 2002). Dans le cadre du réexamen de la politique « qualité de l’air » de l’UE, elles ont déjà fait l’objet deux évaluations, en 2005 et en 2011-2013. Ces évaluations n’avaient alors pas mené à une révision de ces normes, alors que celles-ci ne sont toujours pas intégralement respectées par certains Etats membres, dont la France pour le NO₂ et les PM₁₀ (lire notre article sur ce sujet). A l’automne 2017, une troisième évaluation de l’efficacité (dite « fitness check« ) de la législation européenne sur la qualité de l’air (voir encadré ci-dessous) a été lancée (lire notre article sur ce sujet). Le 29 novembre 2019, la Commission européenne a publié les résultats de cette troisième évaluation.

La législation européenne sur la qualité de l’air

La législation européenne en matière de qualité de l’air est constituée de quatre actes législatifs dont deux directives qui établissent les règles de surveillance, de gestion et d’évaluation de la qualité de l’air pour les 12 polluants réglementés, y compris les normes de qualité de l’air qui leur sont applicables (valeurs limites de concentration, valeurs cibles, objectifs de qualité,…) :

directive 2008/50/CE (SO₂, NO₂ et NO_x, PM₁₀, PM_2,5, CO, benzène, plomb et ozone) qui a remplacé plusieurs anciennes directives en la matière (la directive cadre 96/62/CE et les directives « filles » 1999/30/CE, 2000/69/CE et 2002/3/CE) ;
directive 2004/107/CE (arsenic, cadmium, nickel et HAP (benzo[a]pyrène ou B[a]P)),
la décision 2011/850/CE (modalités d’application de la directive 2008/50/CE),
la directive (UE) 2015/1480 (modifiant plusieurs annexes des deux directives de base [méthodes de référence, validation des données, emplacement des points de prélèvement,…]. Voir version consolidée de la directive 2008/50/CE modifiée par la directive (UE) 2015/1480).

Objet et justification de l’évaluation

Cette troisième évaluation complète l’analyse précédente de 2013 (voir encadré ci-dessous). L’objet de cette nouvelle évaluation était de déterminer si les quatre actes législatifs visés constituent toujours le cadre législatif le plus approprié pour atteindre les objectifs de l’UE en matière d’amélioration de la qualité de l’air. Si les deux directives de base n’établissent pas d’obligation formelle d’évaluation de leur performance, les normes en matière de qualité de l’air sont en place depuis plus de deux décennies et elles n’ont pas fait l’objet de réexamen depuis 2013. Depuis leur mise en place, les connaissances scientifiques en matière d’impacts des 12 polluants visés sur la santé humaine et l’environnement ont nettement évolué. Sur cette même période, la faisabilité technique et l’expérience dans la mise en œuvre de ces actes législatifs se sont également améliorées.

Retour sur les deux premières évaluations (2005 et 2013)

Entre 2001 et 2005, la Commission avait réalisé une première évaluation, débouchant en 2005 sur la stratégie thématique sur la pollution atmosphérique) et ensuite sur la directive 2008/50/CE.

Une deuxième évaluation a été menée par la Commission entre 2011 et 2013 qui a conduit à l’élaboration d’un paquet politique et législatif proposé par la Commission européenne, le 18 décembre 2013 pour renforcer la politique de l’UE en matière de qualité de l’air (lire notre article sur ce sujet). Un de ses principaux objectifs était de garantir, d’ici 2020 au plus tard, le respect intégral de la législation de l’UE sur la qualité de l’air dont la conformité avec les normes actuellement en vigueur (fixées par les directives 2008/50/CE et 2004/107/CE). Cette deuxième évaluation avait également débouché, en 2016, sur l’adoption de la nouvelle directive NEC (lire notre article sur le sujet). La Commission avait également décidé qu’il n’y avait pas lieu, à ce stade-là, de procéder à une révision de la directive 2008/50/CE, mais qu’il allait néanmoins faire l’objet d’un réexamen régulier.

Ainsi, la Commission avait indiqué qu’une nouvelle évaluation devait être effectuée avant 2020 et porterait sur l’opportunité d’élaborer de nouvelles mesures relatives aux normes de qualité de l’air (c’est-à-dire une révision de la directive 2008/50/CE). C’est cette nouvelle évaluation qui a été lancée à l’automne 2017.

Périmètre de l’évaluation

L’évaluation s’est basée sur les progrès réalisés dans tous les Etats membres sur la période 2008-2018, au cours de laquelle la législation qualité de l’air a été mise en œuvre. Il s’agissait ainsi d’évaluer la pertinence et l’efficacité de cette législation, la réalisation des objectifs fixés, les méthodes de surveillance et d’évaluation de la qualité de l’air, les normes, les dispositions relatives à l’information sur la qualité de l’air, les coûts administratifs, les chevauchements et/ou synergies, les lacunes, les incohérences, ainsi que la gouvernance de la qualité de l’air entre l’UE, les États membres, les niveaux régional et local.

Résultats

Sur la base des résultats de l’évaluation, la Commission conclut que les quatre directives ont été en partie efficaces dans l’amélioration de la qualité de l’air et dans le respect des normes de qualité de l’air. Elle reconnaît également qu’elles n’ont pas été intégralement efficaces et tous les objectifs n’ont pas été atteints à ce jour et que les lacunes qui restent à combler pour respecter les normes de qualité de l’air sont dans certains cas trop importantes.

Normes de qualité de l’air

La Commission souligne que les normes de qualité de l’air pour les 12 polluants visés ont conduit à faire baisser leurs concentrations et à réduire les niveaux de dépassement de ces normes. Cependant, poursuit la Commission, il reste deux lacunes contradictoires :

d’abord, les normes européennes de qualité de l’air ne sont pas pleinement alignées sur les recommandations scientifiques internationales bien établies (à savoir les valeurs guides en matière de qualité de l’air de l’OMS [Organisation mondiale de la santé], mises à jour en 2005) et les normes européennes ne comportent pas de mécanisme explicite pour les ajuster en fonction des progrès techniques et scientifiques;
ensuite, en raison du manque d’efficacité des plans de qualité de l’air et du manque d’engagement des Etats membres, ceux-ci ont accusé, et accusent encore, d’importants retards dans la mise en œuvre de mesures appropriées et efficaces visant à respecter les normes de qualité d’air.

Par conséquent, même si le nombre et l’ampleur des dépassements des normes de qualité de l’air ont baissé sur la période 2008-2018, la Commission est d’avis que les Etats membres doivent consentir davantage d’efforts pour réduire la durée des périodes de dépassement.

Une surveillance de haut niveau de la qualité de l’air

Au sein de l’UE, les Etats membres ont mis en place un réseau de surveillance de la qualité de l’air comportant quelque 16 000 points de prélèvement (regroupés en plus de 4 000 stations de mesure) dont les caractéristiques communes sont définies par la législation Qualité de l’air. Selon la Commission, ce réseau de surveillance important, qui permet de fournir des données fiables et représentatives, peut être considéré comme une réussite en soi. Elle a néanmoins identifié un problème potentiel : il n’est pas certain que ces points de prélèvement fournissent des données là où les plus fortes concentrations se produisent.

Des informations fiables, objectives et comparables sur la qualité de l’air

Les dispositions sur le rapportage des informations ont conduit à la mise en place de systèmes électroniques plus efficaces pour communiquer des données sur la qualité de l’air validées et à jour, en particulier à un public plus large. La législation européenne sur la qualité de l’air a facilité la production et l’accessibilité de données et d’informations objectives et comparables à travers l’UE. La Commission estime pourtant que les modalités de présentation des informations sur la qualité de l’air pourraient être davantage harmonisées de manière à les rendre comparables à toutes les échelles géographiques et dans toutes les régions de l’UE.

Actions pour prévenir et réduire l’impact d’une mauvaise qualité de l’air

La législation européenne sur la qualité de l’air n’a que partiellement atteint l’objectif d’améliorer effectivement la qualité de l’air. Même si les Etats membres ont mis en œuvre des mesures en ce sens, conduisant à réduire le nombre et l’ampleur des dépassements des normes, des dépassements des valeurs limites de concentration (VLC) ont toujours lieu. Ainsi, 20 Etats membres (sur 28) enregistrent des dépassements pour au moins un polluant, et souvent, pour plusieurs (notamment pour les PM₁₀, PM_2,5, NO₂, ozone et benzo(a)pyrène). Selon la Commission, ces dépassements sont notamment dus à l’absence d’actions suffisantes de réduction des émissions au niveau des secteurs émetteurs de polluants (transport, industrie, chauffage, agriculture,…). Au niveau de l’UE, des synergies avec les politiques climat, énergie et transports, ont été renforcées ces 10 dernières années, ce qui nécessite des actions cohérentes aux niveaux national, régional et local.

Conclusions

Selon cette évaluation, la législation européenne sur la qualité de l’air a contribué à faire baisser les concentrations des polluants visés et a réduit le nombre et l’ampleur des dépassements. Selon la Commission, ces quatre actes législatifs sont grosso modo adaptés à leur finalité, mais des recommandations supplémentaires ou des obligations plus claires permettraient de rendre plus efficaces la surveillance, la modélisation, ainsi que les dispositions régissant les plans et les mesures.

La Commission note en outre que les procédures d’infraction qu’elle a engagées contre plusieurs Etats membres pour non-respect des dispositions législatives, au premier rang desquelles les dépassements des VLC, ont conduit à des actions correctives concrètes par les Etats membres, montrant ainsi que l’UE a des moyens contraignants pour faire appliquer la législation européenne Qualité de l’air. Ces procédures d’infraction ont notamment conduit à trois arrêts de la Cour de Justice de l’UE, dont un à l’encontre de la France (lire notre article sur le sujet).

Cependant, les normes actuellement en vigueur dans l’UE sont moins sévères que les valeurs guides en matière de qualité de l’air établies par l’OMS au niveau international, notamment pour les PM_2,5 (voir encadré ci-dessous). Par ailleurs, la législation européenne sur la qualité de l’air n’a pas réussi à faire en sorte que les Etats membres mettent en œuvre des actions suffisamment robustes pour respecter les normes et réduire les périodes de dépassement. Cette 3^e évaluation n’indique pas de volonté de réviser les normes européennes de qualité de l’air, pourtant fixées il y a 20 ans. Ces normes restent donc toujours en-deçà des valeurs guides de l’OMS en vigueur, et encore plus en-deçà des futures valeurs guides de l’OMS, dont la révision a été lancée en 2016 et dont la publication est prévue au cours des prochaines années.

Les normes européennes versus les normes de l’OMS : le cas des PM_2,5

La directive 2008/50/CE a fixé une VLC de 25 µg/m³ (année) pour le PM_2,5(cf. article 16, annexe XIV.E), alors que la valeur guide de l’OMS pour ce polluant est de 10 µg/m³ (année). Par ailleurs, toujours pour les PM_2,5, la directive précitée ne fixe pas de VLC journalière tandis que l’OMS a établi une valeur guide journalière de 25 µg/m³ (sur 24h). Il s’ensuit que dans l’UE, les PM_2,5ne sont pas prises en compte pour le calcul des indices de qualité de l’air. A la différence des PM₁₀ (VLC journalière de 50µg/m³ [article 13, annexe XI.B de la directive 2008/50/CE]), mais aussi du NO₂ et de l’ozone, des concentrations excessives de PM_2,5 ne peuvent donc pas déclencher d’alerte d’un épisode de pollution et de mise en œuvre de mesures d’urgence. Par conséquent, les PM₁₀ demeurent par défaut la référence législative en matière de pollution particulaire.

Néanmoins, il est à noter qu’une démarche volontaire a lieu en France pour que l’indice ATMO* prenne en compte ces PM_2.5_.(lire notre article sur le sujet), et donc aille au-delà de la législation européenne en vigueur.

* l’indice ATMO est l’indice synthétique qui agrège des données de concentration de quatre polluants (PM₁₀, NO₂, SO₂, ozone) afin de fournir au grand public et aux décideurs une information claire sur le niveau de la pollution de l’air. C’est l’indice officiel utilisé par les associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (AASQA) pour toutes les grandes agglomérations françaises de plus de 100 000 habitants. Il est déterminé à partir des concentrations de ces quatre polluants mesurées au cours de la journée par les stations de fond, traduisant le niveau de pollution générale de l’agglomération.

En savoir plus :

la page du site de la DG Environnement dédiée à l’évaluation,
communiqué de la Commission, uniquement disponible en anglais,
rapport intégral de l’évaluation, uniquement disponible en anglais (réf. SWD(2019) 427 final du 28/11/2019),
synthèse de l’évaluation, uniquement disponible en anglais (réf. SWD(2019) 428 final du 28/11/2019).

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