Le Gouvernement propose de remplacer l’objectif facteur 4 pour 2050 par la neutralité carbone

Réf. : 2019_02_a1
Publié le: 4 mars 2019
Date de mise à jour: 5 juin 2019

France

Dès 2005, la France a inscrit dans la loi énergie l’objectif de réduction de 75% des émissions de GES à l’horizon 2050 (base 1990). Cet objectif ambitieux dit « facteur 4 » [réduction d’un facteur 4] est devenu l’objectif national phare de la loi sur la transition énergétique (2015). Plusieurs autres pays l’ont également adopté comme premier objectif climat (Royaume-Uni,…). S’appuyant sur l’Accord de Paris, le Gouvernement français a déclaré dès la COP-22 s’être fixé l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050. Elle rejoint donc la Suède (2045), la Norvège (2030), le Costa Rica (2021), le Bhoutan (2050) et le Libéria (2050). Le Gouvernement français souhaite ainsi aller plus loin, en remplaçant l’objectif facteur 4 par celui de neutralité carbone. Le concept de neutralité présente des limites [non-permanence des puits, moins d’attention portée sur la baisse des émissions] mais n’en demeure pas moins concret et chiffré : il s’agit d’atteindre 0 émission nette en 2050. Finalement, compte tenu du faible potentiel du puits, cela impliquerait de fait une réduction d’un facteur 6,9 en 2050 (base 1990), soit bien plus ambitieux que le facteur 4.

Emissions historique de GES 1990-2014, trajectoire de réduction 2015-2050 pour atteindre la neutralité carbone en 2050 et comparaison avec l’objectif du facteur 4
(en Mt CO₂e)

Sources : (émissions historiques) Citepa, inventaire d’émission national au format Secten , édition avril 2018, périmètre métropole + outre-mer inclus dans l’UE (dit périmètre Kyoto) ; (projections issues du scénario avec mesures supplémentaires, AMS) MTES, projet de SNBC révisée , 6 décembre 2018 (p.31).

Le 4 février 2019, le Premier Ministre a saisi le Conseil économique, social et environnemental ( CESE ) pour obtenir son avis concernant l’article 1^er d’un avant-projet de loi relatif à l’énergie-climat, en cours d’examen au Parlement. Ce texte, dit « petite loi énergie », propose de modifier certains objectifs climat-énergie clés fixés par la loi n°2015-992 relative à la transition énergétique (LTE).

Les principales modifications proposées

l’objectif « facteur 4 » — division par quatre des émissions de gaz à effet de serre (GES) à l’horizon 2050 par rapport à 1990, soit -75% ( voir encadré ci-dessous ) — est supprimé,

Le facteur 4

L’objectif facteur 4 ⁽¹⁾ a été intégré sur le plan politique par l’ancien Premier Ministre, Jean-Pierre Raffarin, qui a déclaré lors de la 20^e session plénière du GIEC [19 février 2003 à Paris] » il s’agit de diviser par deux les émissions de [GES] avant 2050 à l’échelle de la planète . Pour nous, pays industrialisé, cela signifie une division par quatre ou par cinq « . Cette déclaration faisait suite au 2 ^e bilan du Plan national de lutte contre le changement climatique (PNLCC) [27 novembre 2002 à Lyon] organisé par la Mission Interministérielle de l’Effet de Serre (MIES). A cette occasion, la MIES [en l’occurrence Mark Tuddenham, alors chargé de mission à la MIES] a présenté les résultats d’une étude ⁽²⁾ sur les scénarios envisagés par quatre pays européens pour atteindre le facteur 4 d’ici 2050, sujet porté par la Présidente de la MIES, Dominique Dron.

Sur le plan juridique, l’objectif a d’abord été inscrit dans la législation nationale par la loi n°2005-781 sur l’énergie (article 2) ⁽³⁾ , puis repris par la loi n°2009-967 dite Grenelle 1 (article 2.I) ⁽⁶⁾ et enfin par la LTE (article 1^er).

il est remplacé par l’objectif de neutralité carbone ( voir encadré ci-dessous ) , toujours à l’horizon 2050,

La neutralité carbone : origine

L’Accord de Paris ( article 4 ) fixe l’objectif de parvenir à un équilibre entre les émissions anthropiques de GES et les absorptions par les puits au cours de la 2 ^e moitié du 21 ^e siècle, c’est-à-dire la neutralité carbone ou encore zéro émissions nettes [en prenant en compte les absorptions] (mais non pas zéro émissions brutes).

En France, cet objectif a été évoqué sur le plan politique pour la première fois par l’ancien Président de la République, François Hollande, le 15 novembre 2016, lors de la COP-22. Il a ensuite été confirmé par le Premier Ministre, Edouard Philippe, lors de sa déclaration de politique générale le 4 juillet 2017 et enfin le Plan Climat (lire notre article sur ce sujet) présenté par l’ancien Ministre de la Transition écologique le 6 juillet 2017, l’a intégré comme nouvel objectif climat national.

l’objectif intermédiaire de réduction de la consommation énergétique finale en 2030 [ par rapport à l’année de référence 2012] passe de 20% à 17% [recul de l’ambition initiale donc mais l’objectif de 50% en 2050 reste inchangé],
l’objectif de réduction de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles en 2030 est fixé à 40% et non plus de 30% [ base 2012] [objectif plus ambitieux donc] ,
l’échéance de l’objectif de réduction de la part du nucléaire de 75% à 50% dans la production d’électricité est reportée de 2025 à 2035 [conformément aux annonces du Gouvernement, d’abord par l’ancien Ministre de la Transition écologique ( 7 novembre 2017 ), puis dans le cadre du projet de programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE – voir p.17 ) (lire notre article sur ce sujet) ].

Analyse du Citepa : implications concrètes de l’objectif de neutralité carbone

L’objectif de neutralité a une signification concrète

D’après Arnaud Gossement , [avocat spécialisé en droit de l’environnement] , l’objectif de « neutralité carbone », non défini en droit [national, européen ou international] , serait sujet à diverses interprétations [de la part des scientifiques, décideurs, société civile, …] . Or l’article 4 de l’accord de Paris, définit concrètement l’objectif de neutralité carbone, en réutilisant les termes déjà clairement définis d’émissions par les sources et d’absorptions par les puits : » équilibre entre les émissions anthropiques par les sources et les absorptions anthropiques par les puits « . Les émissions (exprimées par des valeurs positives : GES en plus dans l’atmosphère) et les absorptions (exprimées par des valeurs négatives : GES en moins dans l’atmosphère ; d’où le terme aussi d’émissions négatives) doivent être à l’ équilibre, c’est-à-dire être égales, se compenser mutuellement. Les puits anthropiques sont comptabilisés dans le secteur UTCATF [Utilisation des Terres, Changements d’Affectation de Terres et Forêt] de l’inventaire national d’émissions de GES .

En 2016, la France a émis 458 Mt CO₂e et a absorbé 36,6 Mt CO₂e (lire notre article sur ce sujet) [source : CITEPA, Secten , format Plan Climat, périmètre Kyoto, avril 2018 ] . Les puits ne compensent donc que 8% des émissions (contre 100% à atteindre en 2050).

La neutralité carbone a donc un sens très concret : il s’agit d’arriver à cet état d’équilibre où les émissions anthropiques seraient intégralement compensées par les absorptions anthropiques. Cela signifie concrètement :

que la définition ne peut pas forcément être plus précise car plusieurs options sont possibles pour atteindre la neutralité carbone : réduire les émissions ou augmenter les puits dits naturels, ou recourir aux puits artificiels ou encore un mix de ces options ;
qu’on passe d’un objectif chiffré (facteur 4) à un autre objectif chiffré : zéro émission nette en 2050. Ce zéro net peut correspondre à une multitude de situations, par exemple : 458 Mt CO ₂ e d’émissions (comme actuellement) et autant de puits, ou encore 36 Mt CO ₂ e d’émissions (facteur 13 !) et un puits équivalent au puits actuel …
qu’en théorie donc, il s’agit de retirer chaque année de l’atmosphère autant de CO₂e que l’on en a émis. Du point de vue de l’atmosphère, le bilan reste le même, qu’il s’agisse de fortes émissions avec un fort puits, ou de faibles émissions avec un faible puits ;
que l’objectif ne vise plus seulement la réduction des émissions mais aussi la hausse ou au moins le maintien des puits. Les efforts de la politique climat ne portent donc pas seulement sur la baisse des émissions mais aussi sur les puits (secteur UTCATF), en cohérence avec la politique de l’UE [ règlement 2018/841 ] et l’Accord de Paris [article 4] ;
que l’objectif peut être atteint via différentes trajectoires. Si l’on arrivait à faire passer les émissions de 458 Mt CO ₂ e actuellement à 200 Mt CO ₂ e, il faudrait un puits à -200 Mt CO ₂ Si, cependant, le puits est limité à -100 Mt CO ₂ e, alors les émissions doivent être ramenées à 100 Mt CO ₂ e. La neutralité est à atteindre, quelle que soit l’ampleur de réduction que cela implique. Parmi les options possibles, le projet de Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) révisée (lire notre article sur ce sujet) a retenu la valeur de 80 Mt CO ₂ e d’émissions et de 82 Mt CO ₂ e de puits ( voir p.3 ) ;
qu’en pratique, un scénario où les émissions ne baisseraient pas [restant autour de 450 Mt CO₂e/an] mais où le puits augmenterait considérablement pour passer de 36 à 450 Mt CO₂e pour les compenser, est un scénario très improbable. En effet, le potentiel des puits (dits naturels ou artificiels) est limité. Le puits dit naturel est contraint par des limites biophysiques [croissance de la biomasse, dynamique de la matière organique des sols, surfaces disponibles au boisement, …] . Il n’est pas infini. D’ailleurs le puits actuel de la France tend à ne plus augmenter depuis quelques années ;
que le facteur 4 implique des émissions s’élevant à 136 Mt CO ₂ e en 2050 ( voir graphique p.1 ) . Or, compte tenu des limites du puits, il semble difficile, voire peu probable d’arriver à 136 Mt CO ₂ e de puits : les émissions devraient encore être réduites. Autrement dit, le facteur 4 n’est pas suffisant pour atteindre la neutralité carbone ;
que seul le puits anthropique (imputable directement ou indirectement à l’activité humaine) est comptabilisé dans cet objectif. Le puits du secteur UTCTAF est dit « naturel » car il s’agit du processus naturel de stockage de carbone dans la biomasse et les sols (en opposition aux technologies artificielles de captage du CO₂). Cela n’est comptabilisé, dans l’inventaire national et dans l’objectif, que pour les espaces gérés par l’homme. Les forêts naturelles, non gérées, sont ainsi exclues de ce périmètre ;
que les puits artificiels (captage et stockage de carbone, CSC) peuvent, en théorie, compléter le puits dit naturel et permettre un puits total important, qui compenserait les émissions sans avoir à les diminuer. Or, en pratique, ces puits artificiels manquent encore de maturité technologique avec des coûts et des risques (environnementaux, acceptabilité sociale, …) à évaluer. Des recherches supplémentaires sur leur viabilité commerciale et donc leur déploiement à grande échelle sont donc nécessaires. Par ailleurs, de nombreuses études réalisées par des organismes scientifiques qui font autorité ⁽⁴⁾ ont déjà montré que ces technologies ne peuvent constituer la pierre angulaire de la politique climat, ni se substituer à de fortes réductions d’émissions de GES ;
que comme le potentiel du puits [tant « naturel » qu’artificiel] est limité, la neutralité carbone signifie de fait une réduction massive des émissions. En effet, comme le puits ne peut atteindre qu’un niveau relativement modéré, la majorité des secteurs doit voir ses émissions fortement réduites ( voir tableau ci-après ) . Ne restent que des émissions qui ne pourront pas être évitées en 2050, dites « résiduelles ».

Objectif proposé dans la révision de la SNBC

Le projet de Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) révisée, publié le 6 décembre 2018, prévoit, dans son scénario AMS [avec mesures supplémentaires] que les émissions de GES atteignent un niveau de 80 Mt CO₂e (hors UTCATF) en 2050 [contre 546 Mt CO ₂ e en 1990 et 464 Mt CO ₂ e en 2015 ( voir graphique p.1 )] . Sans pour autant le fixer explicitement comme objectif national de réduction, la SNBC révisée impliquerait donc une réduction non plus par 4 d’ici 2050 (facteur 4), mais par 6,9 (soit -85% , base 1990) [ soit, comme le calcule le CESE ( voir encadré p.4 ), -83% par rapport à 2015 ] .

En 2050, les 80 Mt CO ₂ e d’émissions « résiduelles » sont imputables à 60% au secteur agricole, à 20% à l’industrie. Par secteur, les objectifs de réduction (exprimés en facteur de réduction par rapport à 1990) sont les suivants :

Secteur	Facteur
Extraction, transformation et distribution d’énergie	36
Industrie manufacturière et construction	9
Traitement centralisé des déchets	3
Résidentiel, tertiaire, commercial, institutionnel	20
Agriculture	2
Transports	33

Source : MTES, projet de SNBC révisée (p.31).

En parallèle, le puits visé en 2050 est de 82 MtCO₂e (soit un puits plus important que les émissions), réparti entre le puits dit naturel (biomasse en forêt, sols …) du secteur UTCATF (82%) et le CSC (18%).

DROM : départements et régions d’outremer

CCS/CCU : captage et stockage de CO ₂ /captage et utilisation de CO _2.

Source : MTES, projet de SNBC révisée (p.19).

Limites de l’objectif de neutralité

Mathématiquement, réduction et absorption d’émissions sont équivalentes. En effet, il s’agit d’émissions en moins dans l’atmosphère. Néanmoins cette équivalence est trompeuse. D’abord, une tonne de CO ₂ e évitée l’est pour toujours. A l’inverse, une tonne de CO ₂ e absorbée peut de nouveau être émise – le puits n’est pas forcément permanent et est soumis à différents aléas [par exemple, pour la forêt : incendies, tempêtes, maladies, sécheresse …] . Plus il y a de carbone stocké dans les écosystèmes, plus l’impact de ce risque de non-permanence est important.
Arriver à la neutralité carbone en 2050 ne suffit pas : il faut en outre parvenir à maintenir cet équilibre les années suivantes, voire faire en sorte que les puits dépassent les sources. Or il est possible que la gestion de la forêt permette un puits important en 2050 mais entraîne par la suite une baisse de ce puits, du fait de la dynamique d’âge de la forêt par exemple.
Cet objectif implique de fait, au vu de la connaissance actuelle des puits, une réduction majeure des émissions. Néanmoins cet objectif peut induire l’espoir qu’une solution (via les puits naturels ou artificiels) soit un jour identifiée pour augmenter massivement les puits sans avoir à réaliser autant d’effort pour réduire les émissions. Un objectif chiffré de réduction des émissions, tel que le facteur 4 (peu importe le niveau des puits), comme le souligne Carbone 4 , donnait un signal politique contraignant fort et sans ambiguïté sur la nécessité de réduire les émissions de tous les secteurs.

A noter enfin que le Plan climat ne prévoyait pas de supprimer l’objectif facteur 4 mais plutôt d’insérer un nouvel objectif, celui de la neutralité carbone. Selon Carbone4, l’IDDRI et Arnaud Gossement, pour éviter toute ambiguïté et afficher clairement l’ambition du Gouvernement, la solution la plus claire serait d’inscrire dans le projet de loi énergie-climat l’objectif du « facteur 6,9 » [arrondi si nécessaire] , en plus de l’objectif de neutralité carbone.

La neutralité carbone et les entreprises et les territoires

Comme le détaille une note d’analyse d’EcoAct, l’objectif de neutralité carbone peut aussi se décliner volontairement au niveau des entreprises et des territoires, via la mesure de leurs émissions, des actions de réduction et de séquestration et via le financement de crédits carbone, de projets de compensation … .

Prochaines étapes

Après l’avis du CESE [Conseil économique, social et environ-nemental – voir ci-dessous] et du Conseil d’Etat, le projet de loi doit être présenté en Conseil des ministres mi-mars 2019, puis déposé au Parlement où il doit être débattu en procédure d’urgence.

L’avis du CESE sur l’article 1^er du projet de loi climat-énergie

Dans son avis rendu au Gouvernement le 20 février 2019, sur le nouvel objectif de la neutralité carbone en 2050, le CESE demande que l’objectif de baisse de 83% des émissions de GES entre 2015 et 2050, prévu dans le projet de SNBC révisée ( voir chiffre du mois p.1 du présent n° de CDL ) , soit explicitement repris dans l’article 1^er du projet de loi climat-énergie et ce, afin de clarifier les intentions du Gouvernement.

Par ailleurs, notant que le premier budget carbone n’a pas été respecté ⁽⁸⁾ , le CESE préconise non seulement d’atteindre les objectifs intermédiaires fixés [c’est-à-dire les trois prochains budgets carbone (2019-2023, 2024-2028, 2029-2033) ⁽⁸⁾ ] , mais aussi de les renforcer afin que l’effort correspondant ne soit pas simplement reporté sur les jeunes générations.

Sur la révision à la baisse (17% au lieu de 20%) de l’objectif de consommation énergétique finale à 2030, le CESE préconise de le maintenir à 20% puisque l’efficacité et la sobriété énergétiques doivent être les principaux moteurs de la transition énergétique.

Lectures essentielles

Responsabilité et Environnement (série de la revue Annales des Mines) n° 89 (06/01/2018) : L’ambitieux objectif français de la neutralité carbone nette en 2050, par J. Boutang du Citepa.
Carbone 4 (08/02/2019) : Oui la neutralité carbone est plus ambitieuse que le Facteur 4 !
CESE (20/02/2019) : avis sur l’article 1^er du projet de loi énergie.
CESE (11/09/2018) : TPE-PME, comment réussir le passage à la neutralité carbone (avis).
Citepa (avec EpE [Entreprises pour l’Environnement]) : Actes de la Journée d’études 2017 « Objectif 2050 : du Facteur 4 à la neutralité carbone. Abattements – puits et émissions négatives – crédits internationaux ? ».
ClimAct/European Climate Foundation (27/09/2018) : Net zero by 2050: from whether to how. Zero emissions pathways to the Europe we want.
EASAC [Conseil scientifique des académies des sciences européennes] (01/02/2018) : Negative emission technologies : What role in meeting the Paris Agreement targets ?
EASAC (19/02/2019) : Forest bioenergy, CCS and CO₂ removal: an update [mise à jour du rapport de l’EASAC cité ci-dessus].
EcoAct (11/09/2018) : Pour une neutralité carbone au service de la transformation des entreprises et des territoires.
EpE (08/01/2018) : lancement de l’étude Vision ZEN 2050 .
IDDRI [Institut du Développement Durable et des Relations Inter-nationales] (12/02/2019) : « Petite loi énergie » : les vrais enjeux.
IDDRI (juillet 2018) : Neutralité carbone : relever le défi mondial pour une action climatique ambitieuse, Policy Brief n°4/18.
IDDRI (25/09/2018) : La neutralité carbone, défis d’une ambition planétaire. Clarifications conceptuelles, panorama des initiatives et recommandations pour les stratégies nationales.
The Conversation (01/02/2019) : Débat : Non, l’objectif de neutralité carbone pour 2050 n’est pas un recul (par Christian de Perthuis de la Chaire Economie du Climat).
Arnaud Gossement, avocat spécialisé en droit de l’environnement (07/02/2019) : note d’analyse .

⁽¹⁾ Voir dossier spécial Facteur 4 dans ED n°160 (début d’ouvrage). ⁽²⁾ Voir ED n°145 p.III.19. ⁽³⁾ Voir ED n°156 p.I.74. ⁽⁶⁾ Voir SD’Air n°172 p.11. ⁽⁴⁾ GIEC, AR5 Vol 3 (2014) ; GIEC, Rapport spécial +1,5°C (2018) ; EASAC (2018) ; IDDRI (2018) – voir « Lectures essentielles » ci-dessus .