COP-21 : négociations lentes et fragmentées (ADP)
Du 31 août au 4 septembre 2015 a eu lieu une nouvelle session de négociations techniques intermédiaires à Bonn dans le cadre de la Convention Climat (CCNUCC) : l’ADP-2-10 [10 e partie de la 2 e session du Groupe de travail sur la plate-forme de Durban] . Cette session, qui a réuni plus de 2 000 participants, est l’avant-dernière rencontre avant la COP-21.
« Outil supplémentaire » : suite à la demande des Parties à la clôture de la dernière session [ADP-2-9, 1-11 juin 2015] , les deux Co-Présidents de l’ADP ont élaboré un » texte informel illustrant d’éventuels éléments du paquet de Paris « , sous forme d’un « outil supplémentaire » au texte formel de négociation de Genève [GNT en anglais, adopté à l’ADP-2-8 ( 8-13 février 2015) et transmis à toutes les Parties le 19 mars 2015 (y compris en français )] sans supprimer aucune option ou position des Parties. Ce nouvel « outil » répartit les paragraphes du GNT en trois volets : (1) dispositions du GNT pertinentes pour intégration dans l’accord lui-même, (2) dispositions pertinentes du GNT pour inclusion dans une décision de la COP et (3) dispositions au statut encore indécis, c’est-à-dire dont le placement dans l’une ou l’autre des deux premières catégories reste à clarifier auprès des Parties.
L’objet de l’ADP-2-10 était de parvenir à une meilleure compréhension et articulation des éléments du « paquet de Paris » sur la base de l’outil supplémentaire ( voir encadré ci-dessus ) , notamment grâce à des propositions visant à rapprocher certaines options divergentes et à en consolider d’autres.
Méthode de travail : les délégués ont travaillé en groupes de négociation, chacun étant chargé d’une section du GNT [objectifs, atténuation, financement, transfert de technologies, transparence, etc.] . En particulier, ces groupes se sont penchés sur le placement des dispositions du volet 3 de l’outil, ont mené des discussions sur des questions clés et, au cours des deux derniers jours de la session, ont même proposé des éléments de texte concrets en vue d’un pré-accord. Plusieurs modérateurs ont servi de relais entre les différents groupes.
Résultats : d’entrée de jeu, l’outil supplémentaire a été largement apprécié par les Parties, ce qui constitue une première avancée. Même si elle ne transparaît pas dans le GNT, les Parties ont fait preuve d’une nouvelle volonté de rentrer plus ouvertement et en détail sur des sujets de blocage [différenciation, financement, mécanisme de réexamen,…] . Sur le mécanisme de réexamen, un consensus semble se dessiner autour du concept d’un « cycle » quinquennal au titre duquel chaque Partie réviserait [à la hausse] sa contribution nationale (INDC) et donc ses engagements de réduction. Ce mécanisme devrait constituer un élément clé de l’accord de Paris.
Cependant, globalement, le GNT et l’outil complémentaire n’ont pas sensiblement évolué au cours de l’ADP-2-10 : les progrès enregistrés ont été inégaux sur les différentes sections du GNT et surtout insuffisants en termes de réduction du nombre d’options au sein de chaque section. Cette situation s’explique par trois principaux facteurs :
- les négociations sur le placement des dispositions dans l’accord lui-même ou dans une décision de la COP ont fait ressortir de profondes divergences des Parties concernant leur vision globale du paquet de Paris ;
- la fragmentation des négociations : au total, 174 réunions des groupes et sous-groupes ont eu lieu pendant l’ADP-2-10 ( source : IISD ) , ce qui n’a pas facilité le pilotage global des débats ou la réalisation d’avancées concrètes. Plusieurs délé-gations, les plus petites en tête, ont exprimé leur inquiétude, n’étant pas en mesure d’assister à toutes les réunions en même temps faute de représentants en nombre suffisant ;
- de l’avis de plusieurs observateurs et experts [dont le Commissaire européen à l’action climat, Miguel Arias Cañete (voir discours du 20/08/2015)] , il existe un réel décalage entre, d’une part, les négociations techniques au sein de la CCNUCC qui progressent à un rythme très lent et, d’autre part, les processus politiques plus larges en dehors de celle-ci impliquant aussi bien les Chefs d’Etat et de Gouvernement [Forum des Economies Majeures, G7,…] qui affichent une volonté politique à parvenir à un accord, que les Ministres [consultations ministérielles informelles (voir ci-contre)], dont les points de vue convergent sur certaines questions délicates. Ces processus techniques et politiques se déroulent en parallèle mais séparément et à deux vitesses.
Même si les négociations techniques devraient fournir la base de l’accord de Paris, ce processus a ses limites s’il n’est pas en phase avec le processus politique global. Pour débloquer la situation, les décideurs politiques devraient donner des orientations claires sur les questions politiques délicates afin de faciliter les négociations techniques. A leur tour, celles-ci devraient éclairer les Ministres, en leur fournissant moins d’options à trancher lors de leurs ultimes arbitrages à la COP-21. Quoi qu’il en soit, il faudrait que les processus technique et politique se rapprochent avant la COP-21 pour permettre l’aboutissement des négociations sur un accord à Paris.
Prochaines étapes : un des résultats clés de l’ADP-2-10 était le mandat donné, au terme de la session, aux Co-Présidents de l’ADP d’élaborer un document non officiel ( » non-paper « ) sous forme d’un texte unique, concis, lisible et cohérent qui comporte des options consolidées et exploitables et qui assure une meilleure articulation de tous les éléments clés entre l’accord et les décisions de la COP. Ce document, qui doit servir de base de travail pour la prochaine session [ADP-2-11 du 19 au 23 octobre 2015] , sera diffusé la première semaine d’octobre 2015, accompagné d’une note de cadrage qui proposera une nouvelle méthode de travail plus centralisée avec la création d’un seul groupe chargé de rédiger le pré-accord pour accélérer les négociations et mieux traiter les questions transversales. Il s’agira donc avant tout de passer d’un texte de compilation des points de vue à un texte de compromis resserré et allégé pouvant servir de projet d’accord pour la dernière ligne droite des négociations. Tous les délégués sont repartis de Bonn convaincus de l’urgence d’accélérer le travail, d’autant plus qu’il ne reste plus que cinq jours de négociations formelles [ADP-2-11] avant l’ouverture de la COP-21.
Le point sur les INDC soumises
Au 29 septembre 2015, 97 Parties à la CCNUCC (sur 196) [dont l’Indonésie (24 sept.) et le Brésil (28 sept.)] avaient soumis leur INDC au futur accord climat [qui doit être conclu à la COP-21] . Selon les données d’émission de la CCNUCC , les 40 Parties à l’annexe I [pays industrialisés] ayant soumis leur INDC [dont le Japon (17 juillet), l’Australie (11 août) et le Bélarus (25 sept.)] couvrent 95,5% des émissions totales de GES de l’ensemble des Parties à l’annexe I [43 au total] en 2012. A l’échelle des émissions mondiales totales, les 97 Parties représentent 75,5% en 2012 ( source : JRC/PBL, 16/12/2014 ) . Au total, 99 Parties n’ont pas encore [au 29 sept. 2015] soumis leur INDC, dont l’Inde qui représente à elle seule 5,6% du total mondial ( source : idem ) .
Le Gouvernement australien a fait l’objet de vives critiques, tant internes que de l’extérieur, pour le faible niveau d’ambition de son INDC. Alors que l’organisme australien indépendant de conseil, Climate Change Authority , a préconisé le 2 juillet 2015 un objectif national de réduction compris entre 40 et 60% en 2030 par rapport à 2000, le Gouvernement a retenu 2005 comme année de référence [et non 2000 comme dans le cadre de son objectif soumis au titre de l’accord de Copenhague (1) ] et un objectif de -26 à -28% d’ici 2030, soit l’équivalent de -6,7 à -9,2% par rapport à 1990 ( source : CCNUCC, 2014 ) .
(1) Voir SD’Air n°174 p.39.