Politique « air » : la Commission propose un nouveau « Paquet » de mesures

Réf. : 2014_01_a1
Publié le: 1 janvier 2014
Date de mise à jour: 12 septembre 2024

La Commission mise sur le respect intégral des normes de qualité de l’air en vigueur d’ici 2020 avant de procéder à la révision de la directive 2008/50/CE. Le nouveau programme proposé est axé sur la réduction des émissions à la source et prévoit notamment des obligations de réduction en 2020 et 2030.

En guise de clôture de l’année européenne de l’air, la Commission européenne a présenté, le 18 décembre 2013, un ensemble de propositions politiques et législatives pour renforcer la politique de l’UE en matière de qualité de l’air et de lutte contre les émissions atmosphériques. Le « Paquet » comporte plusieurs volets dont une étude d’impact [environnemental, sanitaire, socio-économique] (voir ci-contre).

Ce nouveau Paquet s’appuie sur les conclusions d’un réexamen approfondi de la politique « air » de l’UE réalisé par la Commission entre début 2011 et octobre 2013. Dans ce cadre, une consultation publique a été menée entre le 11 décembre 2012 et le 4 mars 2013 afin de recueillir les avis, tant du grand public que des parties prenantes (administrations nationales, autorités régionales et locales, chercheurs, professionnels de la santé, entreprises, ONG,…), sur les attentes du public et les meilleures possibilités d’améliorer la qualité de l’air dans l’UE. Les résultats de cet exercice ont alimenté les travaux d’analyse de la Commission.

Le CITEPA vous propose ce mois-ci l’essentiel sur ce nouveau Paquet « air » dont une mise en contexte

Le Paquet air de la Commission

programme « Air pur pour l’Europe » : communication de la Commission au Parlement européen (PE) et au Conseil [COM(2013) 918],
proposition de directive du PE et du Conseil concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques (SO₂, NO_X, COVNM, NH₃, PM_2,5, CH₄) [COM(2013) 920],
proposition de directive du PE et du Conseil relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des installations de combustion de taille moyenne (puissance thermique comprise entre 1 et 50 MW) (SO₂, NO_X, particules totales en suspension [TSP]) [COM(2013) 919],
proposition de décision du Conseil approuvant l’amendement du Protocole de Göteborg [amendement du 4 mai 2012 (lire notre article sur ce sujet)] relatif à la réduc-tion de l’acidification, de l’eutrophisation et de l’ozone troposphérique (1999) [COM(2013) 917],
étude d’impact de l’ensemble des propositions (version intégrale: 352 p) [SWD(2013) 531],
synthèse de l’étude d’impact (9 p) [SWD(2013) 532].

Le nouveau Paquet « air » de l’UE propose des mesures légis-latives et politiques, dont des mesures de soutien qui visent à renforcer les capacités et la coopération à tous les niveaux d’action dans plusieurs domaines prioritaires tels que la pollution de l’air en milieu urbain, la recherche et l’innovation, ainsi que la dimension internationale de la politique « air ».

Contexte

Depuis les années 70, l’UE a progressivement mis en place une politique de lutte contre la pollution de l’air. Renforcée au cours des décennies, cette politique s’articule aujourd’hui autour de quatre grands axes :

la stratégie thématique sur la pollution de l’air (2005),
la directive 2001/81/CE sur les plafonds d’émission nationaux,
les directives sur la qualité de l’air (2008/50/CE [et celles qui précédaient : la directive cadre 96/62/CE et les directives « filles » 1999/30/CE, 2000/69/CE et 2002/3/CE] et 2004/107/CE),
la législation visant à prévenir ou à réduire les émissions à la source (directive 2010/75/UE sur les émissions industrielles, normes Euro applicables aux véhicules routiers, qualité des combustibles et des carburants,…).

La mise en œuvre de cette politique a conduit à une forte réduc-tion des émissions des principaux polluants atmosphériques ces dernières décennies dans l’UE [-82% pour le SO₂, -50% pour les TSP,…– voir graphique p.1]. Cela a eu pour conséquence une nette amélioration de la qualité de l’air en Europe [réduction des concentrations de certains polluants (SO₂, CO, Pb)]. Les effets sanitaires des particules – principale cause des décès liés à la pollution de l’air – ont été réduits de 20% entre 2000 et 2010.

Malgré ces avancées non négligeables, la pollution atmosphérique demeure la principale cause environnementale de décès dans l’UE. Le nombre de décès prématurés qui lui est imputable serait, selon la Commission, 10 fois supérieur à celui lié aux accidents de la route [35 000 en 2010, source : EUROSTAT] : en 2010, la pollution de l’air aurait provoqué plus de 400 000 décès prématurés (dont environ 379 000 liés aux particules et 26 500 à l’ozone troposphérique) et de nombreux cas de maladies (troubles respiratoires, aggravation de certains problèmes cardiovasculaires,…). La Commission pointe trois polluants qui posent problème aujourd’hui : particules fines [PM₁₀et PM_2,5], NO₂et ozone et ce, tout particulièrement dans les zones urbaines (où vit la majorité des Européens).

Aujourd’hui, plus d’un tiers des zones de gestion de la qualité de l’air de l’UE [cf. directive 2008/50/CE, article 23] dépassent les valeurs limites de concentration (VLC) fixées pour les PM₁₀[cf. directive 2008/50/CE, article 13, annexe XI]. (Quant aux VLC pour le NO₂[idem], elles sont dépassées dans un quart des zones.) Dix-sept Etats membres (dont la France (lire notre article sur ce sujet)) font actuellement l’objet de procédures d’infraction pour non respect des VLC des PM₁₀. En outre, selon l’Agence européenne pour l’environnement (AEE), jusqu’à 88% de la population urbaine de l’UE est exposée à des concentrations de PM₁₀ supérieures à la valeur guide 2005 de l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS) [20 µg/m³ en moy. annuelle] (lire notre article sur ce sujet).

Quant aux impacts environnementaux de la pollution de l’air, selon la Commission, le principal problème qui persiste est l’eutrophisation des écosystèmes [phénomène auquel contribuent le NH₃et les NO_X], celui de l’acidification ayant été en grande partie résolu grâce à une forte réduction de deux des trois polluants concernés [SO₂, NOx]. Elle estime qu’en 2010, 62% de la superficie totale des écosystèmes de l’UE excédaient les charges critiques pour l’eutrophisation.

Enfin, la pollution de l’air reste un sujet de préoccupation important pour une grande partie de l’opinion publique, comme l’ont révélé les résultats d’une enquête menée par Eurobaromètre en septembre 2012 et publiés le 8 janvier 2013 sur les attitudes des Européens vis-à-vis de la qualité de l’air. Selon ces résultats, 79% des Européens pensent que l’UE devrait proposer de nouvelles mesures pour améliorer la qualité de l’air en Europe et 56% pensent que la qualité de l’air s’est dégradée au cours des 10 dernières années.

(Sources : Commission européenne et AEE, 2013)

Tout d’abord, le Paquet air proposé a pour objectif de résoudre les problèmes de non-conformité avec les normes de qualité de l’air [très répandus dans l’UE], en s’attaquant à leurs causes identifiées. Il propose également des dispositions législatives visant à réduire à long terme les émissions atmosphériques qui contribuent à la dégradation de la qualité de l’air et des milieux naturels. La Commission souligne que les délais prévus pour réaliser les réductions d’émissions dans le cadre du Paquet air sont compatibles et cohérents avec ceux prévus par le nouveau cadre politique de l’UE en matière de climat et d’énergie [présenté le 22 janvier 2014], ce qui devrait permettre d’optimiser les synergies entre les investissements « air » d’un côté et « climat/ énergie » de l’autre.

A noter que, pour l’instant, les normes de l’UE en matière de qualité de l’air demeurent malgré tout moins strictes que celles d’autres pays développés (Etats-Unis notamment).

Les mesures proposées s’appuient sur celles prévues par la stratégie thématique sur la pollution atmosphérique de 2005⁽¹⁾et visent à contribuer à la réalisation des objectifs prioritaires à long terme en matière de qualité de l’air fixés dans les 6^eet 7^eprogrammes d’action pour l’environnement (PAE) de l’UE [respectivement de 2002 et de 2013] :

6^e PAE, 2002-2012 [article 7.1] : « garantir des niveaux de qualité de l’air exempts d’incidences négatives et de risques notables en termes de santé humaine et d’environnement« ⁽²⁾.

7^e PAE, 2013-2020 [texte adopté formellement par le Parlement européen le 24 octobre 2013 et par le Conseil le 15 novembre 2013 mais non encore publié au JOUE] : « améliorer sensiblement la qualité de l’air extérieur dans l’UE pour se rapprocher des niveaux recommandés par l’OMS« .

Puisque l’UE est encore loin de son objectif à long terme fixé par le 6^ePAE (voir ci-dessus), le nouveau Paquet vise à renforcer sa politique « air » de l’UE en poursuivant deux objectifs généraux :

d’ici 2020 au plus tard : garantir le respect intégral de la législation de l’UE sur la qualité de l’air dont la conformité avec les normes actuellement en vigueur [fixées par les directives 2008/50/CE et 2004/107/CE] et avec les engagements internationaux [découlant du Protocole de Göteborg amendé] de l’UE ;
d’ici 2030 : parvenir à réaliser d’importantes réductions d’émissions supplémentaires afin de diminuer les impacts de la pollution de l’air sur la santé et l’environnement.

Programme « air pur pour l’Europe »

Le programme s’articule autour de trois axes qui sous-tendent la nouvelle politique air de l’UE :

améliorer la qualité de l’air à court terme,
limiter les impacts de la pollution de l’air à long terme,
surveiller, contrôler et évaluer régulièrement les progrès réalisés.

Améliorer la qualité de l’air à court terme

La Commission estime qu’il est possible de remédier, à court et à moyen terme, au non-respect substantiel et persistant des normes de qualité de l’air par la mise en œuvre effective et intégrale des dispositions législatives actuellement en vigueur dans l’UE, et notamment sur les émissions des véhicules légers à moteur diesel [normes Euro 6 fixées par le règlement (CE) n° 715/2007]⁽³⁾.

Les émissions de NO_Xdes véhicules légers à moteur diesel posent problème aujourd’hui. En effet, les émissions en conditions de conduite réelles des véhicules Euro 5 homologués depuis 2009 dépassent désormais celles des véhicules Euro 1 homologués en 1992 et correspondent à environ cinq fois la valeur limite d’émission définie selon des procédures d’essai normalisées. Cette situation a un impact important sur les concentrations de NO₂, d’ozone et de particules secondaires dans l’UE.

La Commission s’engage donc à faciliter la mise en œuvre d’une nouvelle procédure d’essai dans le cadre de la législation pour l’homologation des véhicules afin d’évaluer les émissions de NOx des véhicules légers en conditions de conduite réelles. Ces émissions seront enregistrées et communiquées à compter de la date d’application obligatoire de la norme Euro 6 [1^er septembre 2014] et, au plus tard trois ans après cette date, la procédure sera appliquée à l’homologation. La Commission estime qu’aujourd’hui, la fixation de normes d’émission plus strictes (allant au-delà de la norme Euro 6) n’est pas nécessaire pour atteindre les nouveaux objectifs « air » définis pour 2025 et 2030 (voir tableau ci-contre).

La Commission prévoit d’autres mesures favorisant la mobilité urbaine durable destinées à réduire les problèmes de transport au niveau local :

des lignes directrices seront définies pour des programmes de mise en place de dispositifs de post-équipement [« retrofit« ] des véhicules visant à réduire les émissions [filtres à particules, réduction catalytique sélective (SCR)] et ce, sur la base du concept américain dit de véhicule à émissions ultra-faibles (Super Ultra Low Emission Vehicle ou SULEV) ;
de nouveaux indicateurs à vocation publique seront mis en place pour suivre les progrès accomplis dans la réduction de la pollution de l’air aux niveaux national et local ;
pour faciliter le choix des consommateurs, ces derniers seront informés des émissions réelles des véhicules, mesurées conformément au nouveau cycle d’essai (à compter de 2014, date d’application de la norme Euro 6).

Enfin, la Commission souligne que sur la base des résultats du réexamen de la politique air de l’UE, il n’y a pas lieu, à ce stade, de procéder à une révision de la directive 2008/50/CE sur la qualité de l’air. En revanche, il convient de focaliser les efforts pour garantir, d’ici 2020, la conformité avec les normes en vigueur qu’elle a fixées. Ce texte fera néanmoins l’objet d’un réexamen régulier.

Pour faire baisser les niveaux d’émission des polluants atmosphériques à l’horizon 2030, la Commission mise sur sa nouvelle proposition de directive sur la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques (voir p.4), texte qui se substituera à terme à la directive 2001/81/CE sur les plafonds d’émission nationaux (dite NEC). La mise en œuvre de cette nouvelle directive devrait permettre, grâce aux réductions d’émissions qui seront obtenues, une diminution des concentrations de fond dans l’UE. Une fois que la nouvelle directive remplaçant la directive NEC aura permis de ramener les concentrations de fond sur une trajectoire orientée vers une baisse, la directive 2008/50/CE sera révisée.

Estimation des coûts externes de la pollution de l’air

La Commission évalue les coûts des dommages économiques directs de la pollution de l’air à 23 milliards (Md) € en 2010 (pertes de productivité du travail : 15 Md€, coûts des soins sanitaires : 4 Md€, pertes de rendement des cultures : 3 Md€ et dégradation des bâtiments : 1 Md€). Les coûts externes totaux des impacts de la pollution de l’air sont estimés dans une fourchette comprise entre 330 et 940 milliards (Md) € par an, soit entre 3 et 9% du PIB de l’UE.

Limiter les impacts de la pollution à long terme

La Commission souligne que même dans l’hypothèse d’une mise en œuvre intégrale de la législation « air » en vigueur, l’UE subira des impacts sanitaires et environnementaux encore importants à l’horizon 2025. Les coûts sanitaires et environnementaux externes liés à la pollution atmo-sphérique demeureront élevés ; après une baisse d’environ 30% en 2025 et de 35% en 2035, ils devraient se situer à cet horizon dans une fourchette de 212 à 712 Md€.

L’objectif à long terme de l’UE (voir p.2)implique de ne pas dépasser les valeurs guides de l’OMS pour la santé, ni les charges et niveaux critiques applicables aux écosystèmes.

La Commission souligne que les progrès réalisés à ce jour en termes d’impacts sur la santé et les écosystèmes sont insuffisants. Elle fixe donc de nouveaux objectifs spécifiques en matière de qualité de l’air pour 2030 ciblant ces impacts (voir tableau ci-après) afin d’être compatible avec les objectifs de l’UE à long terme (voir p.2). Par rapport au scénario de référence, la Commission vise à diminuer d’un tiers supplémentaire les impacts de la pollution de l’air sur la santé et de réduire l’eutrophisation de 50% supplémentaires.

Objectifs à l’horizon 2025 et 2030 : niveaux d’ambition

Impacts		Santé Morts prématurées dues à l’ozone et aux PM₁₀	Ecosystèmes Surfaces dépassant les charges critiques pour l’eutrophisation
Niveau 2010		406 000	62%
Mise en œuvre intégrale de la législation en vigueur	2025	– 37% / 2005	-21% / 2005
Mise en œuvre intégrale de la législation en vigueur	2030	-40% / 2005	-22% / 2005
Nouveau Paquet air	2030	-52% / 2005	-35% / 2005

Impacts économiques et sanitaires des objectifs 2030

Selon la Commission, les bénéfices de ces nouveaux objectifs spécifiques sont largement supérieurs aux coûts de mise en conformité. En 2030, par rapport au scénario tendanciel, le Paquet air permettra d’éviter 58 000 décès prématurés et de préserver 123 000 km² d’écosystèmes de l’eutrophisation (soit plus de quatre fois la superficie de la Belgique [30 528 km²]⁽⁴⁾). Les bénéfices nets en termes de réduction des impacts sur la santé de la nouvelle stratégie air permettront en 2030 :

d’économiser entre 40 et 140 Md€/an en coûts externes par rapport au scénario de référence. [Les coûts de réduction des émissions induits par la mise en œuvre du Paquet air sont estimés à 3,4 Md€ par an en 2030, ce qui signifie que les bénéfices monétarisés seront entre 12 et 40 fois plus importants que les coûts];
d’obtenir des bénéfices économiques directs d’environ 3 Md€ : diminution des coûts sanitaires (657 M€/an), augmentation de la productivité de la main d’œuvre (1,8 Md€) [suite au recul des maladies liées à la pollution atmosphérique], amélioration du rendement des cultures (230 M€), réduction de la dégradation des bâtiments (120 M€).

Par ailleurs, la Commission estime que le Paquet permettra de créer l’équivalent d’environ 100 000 emplois supplémentaires suite à une productivité et à une compétitivité accrues résultant de la diminution du nombre de jours de travail perdus. Enfin, elle souligne que globalement, le Paquet air aura une incidence nette positive sur la croissance économique.

La Commission souligne qu’il est envisageable de garantir, d’ici 2020, la mise en conformité intégrale des Etats membres avec la législation en vigueur sur la qualité de l’air. Cependant, pour atteindre les nouveaux objectifs « air » fixés pour 2030 (voir tableau ci-dessus), des mesures législatives et non législatives supplémentaires sont nécessaires en vue de réduire les émissions à la source.

Méthodologie : les scénarios étudiés

L’étude d’impact présente et compare les cinq options politiques étudiées par la Commission pour la période 2025-2030 outre le scénario de référence. Celui-ci permettrait de réduire les émissions atmosphériques conformément aux obligations découlant du Protocole de Göteborg révisé. Les cinq options envisagées sont centrées sur les impacts sanitaires des PM_2,5car ceux-ci sont les plus nocifs et peuvent être chiffrés et donc comparés aux coûts. Néanmoins, la réduction des émissions de PM_2,5aura une incidence sur les polluants précurseurs d’ozone [NO_X, COVNM, CO, CH₄] et sur ceux qui contribuent à l’eutrophisation [NO_X, NH₃] et à l’acidification [SO₂, NO_X, NH₃]. Ainsi, les options étudiées prennent en compte également des réductions de ces polluants. Le scénario le plus ambitieux implique une mise en conformité avec les valeurs guides de l’OMS pour les PM_2,5, soit une réduction de 100% de l’écart entre le scénario de référence et le scénario de réduction maximale techni-quement réalisable (MTFR) pour les PM_2,5. L’option finalement retenue correspond à une réduction de 75% de cet écart.

La mise en œuvre du nouveau programme « air » et la réalisation des objectifs 2030 s’appuient notamment sur deux nouvelles propositions de directives ciblant des sources d’émissions ponctuelles, dont la proposition suivante.

Proposition de révision de la directive NEC

La Commission souligne que les nouveaux objectifs de la politique qualité de l’air à l’horizon 2030 ne pourront être atteints que par le biais d’une réduction importante des émissions de polluants dans chaque Etat membre. Le principal instrument en mesure d’obtenir les réductions nécessaires avec un bon rapport coût/efficacité est la directive NEC 2001/81/CE sous forme d’une version révisée et actualisée.

Les éléments clés de la nouvelle proposition de directive en ce sens figurent ci-après :

outre les quatre polluants déjà visés par la directive NEC [SO₂, NO_X, COVNM, NH₃],deux nouveaux polluants sont visés : PM_2,5et CH₄[celui-ci étant un précurseur d’ozone];
elle prévoit des obligations nationales de réduction des émissions totales de ces polluants [par Etat membre en valeur relative] à l’horizon 2030 par rapport à 2005 [cf. annexe II];
deux étapes intermédiaires sont établies : 2020 : les obligations de réduction fixées par Etat membre sont celles qui leur sont assignées au titre du Protocole de Göteborg amendé, et 2025 : les émissions nationales des six polluants visés devraient être inférieures aux émissions déterminées par une régression linéaire entre les engagements 2020 et 2030 afin de maintenir la trajectoire prévue jusqu’en 2030;
dans la réalisation de leurs engagements de réduction relatifs aux PM_2,5,les Etats membres devront mettre l’accent sur la réduction des émissions de carbone suie. La proposition prévoit l’obligation de réaliser un inventaire d’émissions pour ce dernier [cf. annexe I partie A];
les dispositions en matière d’élaboration et de communication des inventaires d’émissions, des projections d’émissions et de surveillance des écosystèmes sont renforcées afin de mesurer de façon plus efficace la mise en œuvre de la directive ;
le calendrier de communication des inventaires par les Etats membres a été aligné sur celui des émissions de gaz à effet de serre [cf. règlement (UE) 525/ 2013 : mécanisme de surveillance et de déclaration, article 7];
les Etats membres devront élaborer un programme national de réduction des émissions des six polluants visés (à mettre à jour tous les deux ans) pour leur permettre de respecter leurs engagements de réduction.

Obligations de réduction de la France et de l’UE (base 2005)

	France		UE
	2020	2030	2020	2030
SO₂	55%	78%	59%	81%
NOx	50%	70%	42%	69%
COVNM	43%	50%	28%	50%
NH₃	4%	29%	6%	27%
PM_2,5	27%	48%	22%	51%
CH₄	–	25%	–	33%

Autres mesures prévues

La 2^eproposition de directive présentée vise à limiter les émissions de trois polluants [SO₂, NO_X, TSP] provenant des installations de combustion de taille moyenne (comprise entre 1 et 50 MW), catégorie en croissance et dont les émissions ne sont pas encore réglementées par l’UE.

Enfin, d’autres options seront étudiées pour obtenir des réductions supplémentaires (écoconception, révision de la directive 97/68/CE [modifiée]⁽⁵⁾sur les engins mobiles non routiers, réduction des émissions de NH₃ du secteur agricole,…).

Surveillance, évaluation et réexamen

la Commission va mettre en place un Forum « Air pur » destiné à faciliter la mise en œuvre coordonnée du nouveau Paquet proposé et qui réunira les parties prenantes tous les deux ans;
l’état d’avancement de la réalisation des objectifs et de la mise en œuvre des textes sera évalué tous les cinq ans;
la 1^ère évaluation doit être effectuée d’ici 2020 et portera sur l’opportunité d’élaborer de nouvelles mesures relatives aux normes de qualité de l’air [c’est-à-dire une révision de la directive 2008/50/CE]. Il s’agira de trouver le bon équilibre entre des VLC qui s’appliqueront dans l’ensemble de l’UE et d’autres concepts qui viseront les zones problématiques [où la population est plus particulièrement exposée];
les données sur lesquelles repose l’étude d’impact seront mises à jour tous les deux ans et des bilans d’étape seront soumis au Forum « Air pur ».

Prochaines étapes

Pour mettre en œuvre la nouvelle politique air et atteindre les nouveaux objectifs fixés, la Commission compte travailler étroitement avec les Etats membres, les régions et les villes.

Le Paquet air a été transmis au Parlement européen et au Conseil pour examen. La Présidence grecque de l’UE a prévu un échange de points de vue sur ce dossier lors du Conseil Environnement du 12 juin 2014.

⁽¹⁾Voir ED n°156 p.I.345. ⁽²⁾Voir ED n°144 p.I.162. ⁽³⁾Voir ED n°164 p.I.163 et n° 168 p.I.167. ⁽⁴⁾Source : europa.eu. ⁽⁵⁾Voir SD’Air n°175 p.51.

europa.eu/environment/air/clean_air_policy.htm
eur-lex.europa.eu/fr/prep/latest/index.htm (rubrique Documents COM : stratégie et propositions législatives en français, recherche par année et date : 2014 > 18 décembre. N.B. Les numéros de référence de ces documents sont indiqués dans l’encadré sur la p.1)
eur-lex.europa.eu/fr/prep/latest/index.htm (rubrique Documents SEC et SWD : étude d’impact, version intégrale disponible en anglais uniquement, synthèse en français, recherche idem)
europa.eu/environment/air/review_air_policy.htm (réexamen de la politique air de l’UE)