Lutte contre la pollution de l’air : Plan d’urgence avec 38 mesures concrètes

Réf. : 2013_03_a1
Publié le: 1 mars 2013
Date de mise à jour: 24 juin 2019

France

Le Comité Interministériel de la Qualité de l’Air (CIQA), instance mise en place en septembre 2012 (voir encadré ci-dessous), a débattu, le 6 février 2013, d’un Plan d’urgence pour la qualité de l’air⁽¹⁾. Nous revenons ce mois-ci en détail sur ce plan, en vous apportant tous les éléments clés nécessaires pour comprendre les motifs et le contexte général de son élaboration.

Le Comité Interministériel de la Qualité de l’Air (CIQA)

Il rassemble 11 collectivités (dont Paris, Lyon, Marseille, Nice, Lille et Bordeaux), les autorités organisatrices des transports, les services déconcentrés dans les régions concernées, plusieurs Ministères (MEDDE, Budget, Logement, Intérieur, Justice, Redressement productif, Santé, Transports, Travail), le Groupement des Autorités Responsables des Transports (GART), l’ADEME, le Centre d’Etudes sur les Réseaux, les Transports, l’Urbanisme et les Constructions Publiques (CERTU), etc.

Le CIQA a été mis en place en septembre 2012 par le MEDDE et les Ministères de l’Intérieur et des Transports pour avancer sur le dossier de recadrage des Zones d’Actions Prioritaires pour l’Air (ZAPA), dont l’expérimentation avait été prévue par la loi Grenelle 2 (article 182)⁽¹⁾. Ce recadrage des ZAPA a été annoncé par la Ministre de l’Ecologie le 12 juillet 2012 dans un courrier adressé aux huit collectivités qui s’étaient portées candidates à l’expérimentation des ZAPA.

Le CIQA avait pour mission d’élaborer, conjointement avec les collectivités territoriales concernées, des solutions concrètes et durables afin d’améliorer la qualité de l’air, visant notamment le domaine des transports, en lien avec l’élaboration des Plans de Protection de l’Atmosphère (PPA).

Le 6 février 2013, le CIQA s’est réuni pour examiner le Plan d’urgence pour la qualité de l’air (QA) qui propose au total 38 mesures concrètes, regroupées autour de cinq grandes priorités :

1) Favoriser les mobilités propres par des mesures incitatives

Mettre en place une politique intégrée de covoiturage :

définir le covoiturage [la loi Grenelle 2 définit l’auto-partage (article 54), mais pas le covoiturage];
prévoir la possibilité pour les collectivités d’octroyer, sur la base du volontariat, un label ou un signe distinctif à l’instar du dispositif mis en œuvre pour l’auto-partage;
encourager les collectivités à mettre en place des aires de covoiturage à leurs abords et à améliorer leur visibilité, leur convivialité et leur sécurité;
favoriser davantage la mise en place d’infrastructures de covoiturage et des services adaptés dans les zones où leur développement fait défaut.

Favoriser une logistique propre des derniers kilomètres (km) en ville, l’objectif étant de développer l’usage de modes alternatifs et de véhicules moins émetteurs pour la logistique et les livraisons de courte distance à l’intérieur des villes :

donner aux autorités organisatrices de la mobilité durable une compétence sur le transport de marchandises dans les centres urbains et sur la logistique urbaine ;
harmoniser les réglementations municipales relatives aux transports de marchandises au sein d’une même agglomération pour optimiser les tournées de livraison par les transporteurs ;
promouvoir des facilités d’accès aux véhicules de marchandises propres, en s’appuyant, le cas échéant, sur une identification particulière et sur une charte d’engagements volontaires (cadre à proposer par le MEDDE) ;

soutenir la mise en place de plates-formes logistiques aux abords des agglomérations pour permettre le transfert des marchandises des camions vers des véhicules utilitaires légers propres ;
introduire, dans les documents de planification spatiale et dans les
prescriptions des zones d’aménagement concertées (ZAC), des quotas
(modulables) d’espaces à réserver à la logistique des derniers km ;
développer le recours aux vélos-cargos ou aux triporteurs (avec ou sans assistance électrique).

Accélérer le développement des véhicules électriques (VE) en ville :

renforcer la mise en place d’infrastructures de recharge pour les VE ;
développer tous les types de VE pour les particuliers (voitures, deux-roues, vélos à assistance électrique) ;
développer tous les types de VE utilitaires et hybrides (véhicules utilitaires légers [VUL], poids lourds, autobus, autocars) et faciliter l’accès à ces véhicules.

Créer des leviers pour renouveler le parc des véhicules les plus émetteurs (particules, NOx et CO₂) :

le Gouvernement travaillera sur des leviers ciblés pour renouveler ce parc, tout en prenant en compte le pouvoir d’achat des propriétaires de ces véhicules. Selon le MEDDE, ces leviers permettront d’accélérer le renouvellement spontané du parc d’anciens véhicules fortement émetteurs, tout en renforçant l’acceptabilité sociale des mesures visant à améliorer la QA;
inciter au « rétrofit » des véhicules existants, avec notamment l’installation d’équipements [filtre à particules,…] pour réduire les émissions de particules). Un arrêté sur les modalités de mise en place de rétrofits sur les poids lourds, autobus et autocars et certains VUL devrait être adopté au premier semestre 2013;
développer des technologies améliorant le bilan en termes de QA des véhicules émetteurs dont les deux-roues, par rétrofit ;
réduire les émissions dans les aéroports, éventuellement par des conditions plus strictes d’utilisation des moteurs auxiliaires de puissance via l’utilisation des équipements de substitution;
développer l’éco-entretien des véhicules (moteurs, plaquettes de frein, pneus,…).

Chiffres clés

En 2011, la France compte 4,5 millions de véhicules particuliers (VP) de plus de 17 ans (norme pré-Euro 2). Ils représentent 14% du parc total des VP, mais seulement 9% du trafic (en veh.km). Par contre, ils contribuent à 20% des émissions de particules (TSP) et à 20% des émissions de NOx des VP.

Les VP diesel représentent à eux seuls 54% des émissions de TSP du secteur des transports routiers, toutes catégories de véhicules confondues.

Des progrès techniques récents sur les VP diesel permettent de réduire les émissions de certains polluants atmosphériques. Ainsi, changer un VP diesel de plus de 17 ans (norme pré-Euro 2) par un VP diesel neuf (norme Euro 5) revient à diviser ses émissions de particules (TSP) de 98% mais à augmenter ses émissions de NOx de 3% (en conditions réelles de circulation [selon COPERT IV]). Le remplacement d’un VP essence > 17 ans par un VP essence neuf (norme Euro 5) réduit les émissions de NOx de 95%. Le remplacement d’un VP diesel > 17 ans par un VP essence neuf réduit les émissions de NOx de 92%. (Source : CITEPA, évaluations NA/JMA)

Développer les transports en commun :

intégrer l’enjeu « QA » dans le prochain appel à projets pour les transports en commun en site propre (TCSP);
demander aux collectivités d’accompagner les mesures de restriction de circulation en période de pollution par une adaptation de l’offre de transport public, en mettant en place par exemple des « pass air » pour train, tram, métro, bus et vélo;
accélérer la mise en place des plans de déplacements d’entreprises (PDE), inter-entreprises, administrations, universitaires prévoyant des mesures plus précises et plus ambitieuses, dont la mise en place d’actions renforcées en cas de pics de pollution;
développer la mise en place durable des pédibus et vélobus (voir images ci-dessous) pour les trajets domicile-établissements scolaires;

Développer le vélo et la marche :

développer le vélo en libre service (de type Vélib à Paris ou Vélo’v à Lyon), la location de vélo de longue durée et la création d’espaces de type « maison du vélo » proposant des services techniques, d’apprentissage et d’accompagnement de la pratique;
introduire des évolutions réglementaires pour promouvoir le développement des modes actifs de mobilité (par exemple, amendes renforcées pour stationnement sur piste cyclable);
demander aux collectivités de développer une politique cohérente d’intermodalité intégrant des itinéraires cyclables (bandes, pistes ou zones à circulation douce [zones 30, aires piétonnes], etc.);
lancer une étude pour évaluer l’opportunité et les conditions de mise en place d’une indemnité pour les déplacements domicile – travail effectués en vélo (y compris en vélo à assistance électrique).

2) Réguler le flux de véhicules dans les zones particulièrement affectées par la pollution atmosphérique

Mesures d’ordre public environnemental :

faciliter la régulation optimale de la vitesse sur certains axes à forte fréquentation. [Selon le CIQA, une vitesse régulière dans la fourchette de 70 à 90 km/h est optimale d’un point de vue de la pollution de l’air et de la sécurité routière. La réduction à 70 km/h sur le boulevard périphérique de Paris sera examinée dans le cadre du Plan de protection de l’atmosphère (PPA – voir encadré ci-dessous) de l’Ile-de-France] ;

Les Plans de protection de l’atmosphère (PPA)

La loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (LAURE) du 30 décembre 1996 a prévu l’adoption de PPA dans toutes les agglomérations de plus de 250 000 habitants et dans les zones où les normes de qualité de l’air (QA) sont dépassées ou risquent de l’être (art. 8 à 11, intégrés au Code l’Environ-nement, partie législative, Livre II, Titre II, Chapitre II, art. L.222-4 à L.222-6).

Mis en place par les Préfets, les PPA ont pour objet, dans un délai qu’ils fixent, de ramener à l’intérieur de la zone concernée la concentration en polluants atmosphériques à un niveau conforme aux normes de QA. Les PPA devaient être arrêtés avant juillet 1998 et faire l’objet d’une évaluation au terme de cinq ans et, le cas échéant, d’une révision. Or, le décret d’application fixant le contenu et les modalités d’élaboration des PPA n’a été adopté que près de quatre ans et demi après la promulgation de la LAURE (décret n° 2001-449 du 25 mai 2001) (Code de l’Environnement, partie réglementaire, Livre II, Titre II, Chapitre II, articles R.222-13 à R.222-36).

Ce texte spécifie les mesures qui peuvent être mises en œuvre pour atteindre les objectifs fixés par les PPA : règles de fonctionnement et d’exploitation de certaines catégories d’installations, usage des carburants ou combustibles, conditions d’utilisation des véhicules, augmentation de la fréquence des contrôles des émissions des installations ou des véhicules, etc. Enfin, pour atteindre les objectifs fixés par les PPA, les autorités compétentes en matière de police doivent arrêter des mesures préventives et correctives, d’application temporaire ou permanente, destinées à réduire les émissions des sources de pollution atmosphérique.

Les premiers PPA ont été adoptés en 2005. La mise en révision des PPA existants et l’élaboration de nouveaux PPA ont été lancées par le MEDDE en septembre 2010 dans toutes les zones polluées de France. A l’heure actuelle, 38 PPA sont en cours d’élaboration ou de révision dans des zones couvrant près de la moitié de la population française .

optimiser l’écoulement du trafic sur les voies rapides urbaines en abaissant la vitesse pendant les périodes très chargées. [Le CIQA souligne que les évaluations réalisées ont montré l’effet positif de cette mesure sur les temps de parcours, les émissions de certains polluants, la consommation de carburant et la sécurité routière];
renforcer les mesures en cas d’épisode de pollution, sur des périodes de mise en œuvre plus continues mais limitées dans le temps, y compris en restreignant la circulation aux seuls véhicules et usages les moins émetteurs. Un décret et des arrêtés d’application seront adoptés rapidement afin de permettre notamment le déclenchement de ces mesures renforcées en anticipation des pics de pollution. Cette mesure aura pour effet :
- de tripler le nombre de jours soumis à la procédure d’alerte (à environ 30 jours en moyenne contre seulement 10 aujourd’hui),
- d’au moins doubler la durée de chaque épisode d’alerte (d’environ 1 ou 2 jours aujourd’hui, à 3 ou 4 jours) ;
stationnement payant : soutenir la mise en place d’une politique plus incitative. Les collectivités pourraient davantage avoir recours à des modulations de redevances de stationnement, notamment en fonction de l‘identification de la classe des véhicules selon leur niveau d’émissions.

L’objectif du Gouvernement est de permettre aux collectivités qui le souhaitent de pouvoir restreindre, à terme, l’accès de véhicules particulièrement émetteurs à certaines zones sensibles [qui restent à définir] de manière temporaire ou pérenne, en conciliant efficacité et acceptabilité économique et sociale.

Identification des véhicules :

le Gouvernement lancera, dans le cadre du CIQA, une concertation large avec les collectivités locales pour l’identification des véhicules faiblement émetteurs [à l’instar de la « pastille verte » – voir p.5], couplée à une adaptation des politiques de déplacement urbain;
le Gouvernement confiera une mission au Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable (CGEDD) pour étudier la mise en place de ce dispositif et proposer, d’ici l’été 2013, les mesures législatives et réglementaires nécessaires pour sa mise en œuvre au niveau territorial.

3) Réduire les émissions des installations de combustion indus-trielles et individuelles

secteur industriel : abaisser progressivement les valeurs limites d’émission des 15 000 installations de combustion d’une puissance comprise entre 0,1 et 20 MW;
secteur résidentiel : étudier la mise en place d’une aide au renouvellement des appareils de chauffage au bois les plus anciens et à la pose d’inserts dans les cheminées à foyer ouvert.

Appareils de chauffage : fort potentiel de réduction des émissions

Les appareils de chauffage au bois anciens et les foyers ouverts sont fortement émetteurs de particules (PM₁₀, PM_2,5, PM_1,0). Le CIQA souligne qu’à eux seuls, la pose d’inserts et le renouvellement des appareils anciens de chauffage au bois sont les mesures les plus efficaces des PPA. Dans les PPA ayant fait l’objet d’une révision, cette action représente en moyenne 30 à 40% de l’effort de réduction des émissions réalisées, tous secteurs confondus. Le nombre de foyers ouverts dans les zones PPA est estimé à 330 000. Enfin, la fermeture d’un foyer ouvert par un insert de qualité permet de réduire les émissions de PM₁₀, pour une utilisation normale, d’environ 90%. (Source : MEDDE/CIQA, février 2013)

4) Promouvoir par le biais de mesures fiscales des véhicules ou des solutions de mobilité moins émettrices

Le Comité pour la fiscalité écologique, installé le 18 décembre 2012 suite aux conclusions de la Conférence environnementale des 14-15 septembre 2012 doit formuler des propositions de mesures fiscales visant à améliorer la qualité de l’air d’ici fin juin 2013. La question de l’écart de fiscalité entre l’essence et le diesel semble être la priorité pour ce nouveau Comité qui examine actuellement différents scénarios de réduction de cet écart et leurs impacts socio-économiques et environnementaux.

5) Mener des actions de sensibilisation et de communication en vue de renforcer l’acceptabilité sociale des mesures proposées et de modifier les comportements au quotidien

Communication et information au niveau national :

pour chaque mesure mise en œuvre dans le domaine des transports qui nécessite un bilan des émissions de gaz à effet de serre, il faudra élaborer un inventaire des polluants atmosphériques. Ainsi, l’étiquetage « climat » deviendra l’étiquetage « climat et qualité de l’air », ce qui permettrait d’intégrer la problématique de la qualité de l’air et des enjeux sanitaires associés dans les décisions prises.

PM₁₀ : le contentieux engagé par l’UE à l’encontre de la France

Depuis 2009, la France fait l’objet d’une procédure d’infraction pour non-respect des valeurs limites de concentration (VLC) dans l’air fixées pour les PM₁₀par la directive 2008/50/CE sur la qualité de l’air ambiant (annexe XI)⁽²⁾ : 40 µg/m³(en moyenne annuelle) et 50 µg/m³(en moyenne journalière), à ne pas dépasser plus de 35 jours/an. Ces VLC devaient être respectées au 1^erjanvier 2005 (annexe XI). Les Etats membres avaient néanmoins la possibilité de demander à la Commission de reporter au 11 juin 2011 l’échéance pour le respect des VLC pour les PM₁₀(article 22, § 2) à condition de remplir certaines conditions (article 23).

Or, depuis le 1^erjanvier 2005, les VLC applicables aux PM₁₀ne sont pas respectées dans 16 zones en France (Marseille, Toulon, Avignon, Paris, Valenciennes, Dunkerque, Lille, le territoire du Nord-Pas-de-Calais, Grenoble, Montbéliard/Belfort, Lyon, le reste de la région Rhône-Alpes, la zone côtière urbanisée des Alpes-Maritimes, Bordeaux, la Réunion et Strasbourg).

Entre 2008 et 2010, la France a donc transmis des demandes de report de délai d’application de ces VLC pour les 16 zones concernées et a fourni les informations complémentaires exigées par la Commission mais celle-ci a estimé que les conditions de report n’étaient réunies que pour Strasbourg.

Face aux dépassements des VLC pour les PM₁₀, la Commission a adressé, le 20 novembre 2009, une lettre de mise en demeure à la France pour manquement à ses obligations de respect de ces VLC (1^èreétape de la procédure d’infraction⁽³⁾au titre du Traité sur le Fonctionnement de l’UE [article 258]). Constatant que les VLC pour les PM₁₀continuaient à être dé-passées dans les 15 autres zones visées, la Commission a transmis un avis motivé (2^eétape) à la France le 28 octobre 2010, lui demandant de prendre des mesures. Le 19 mai 2011, la Commission a annoncé qu’elle assignait la France devant la Cour de Justice de l’UE pour non respect des VLC des PM₁₀dans ces 15 zones [couvertes par 12 PPA] au motif que « la France n’a pas pris à ce jour de mesures efficaces pour remédier au problème des émissions excessives dans plusieurs zones« ⁽⁴⁾. La saisine de la CJUE a ainsi ouvert la phase contentieuse de la procédure d’infraction contre la France.

Depuis lors, la Commission a donné un délai d’un an à la France pour convaincre zone par zone de la mise en œuvre d’actions efficaces afin de répondre à ce manquement, sans quoi la France s’exposerait à une amende d’au moins 11 M€ et à des astreintes journalières (au moins 240 000 € par jour) jusqu’à ce que les VLC pour les PM₁₀soient respectées, c’est-à-dire au total près de 100 M€ la première année et 85 M€ les années suivantes. Cette sanction pourrait aboutir en 2014⁽⁵⁾.

ec.europa.eu/environment/air/quality/legislation/time_extensions.htm
eur-lex.europa.eu/fr/treaties/index.htm (voir TFUE, articles 258 et 259)

Communication au niveau local :

appliquer, aux niveaux régional et local, une meilleure adéquation de la politique d’amélioration de la qualité de l’air avec les politiques de transports, de planification, d’urbanisme (meilleure compatibilité entre les PPA et les PDU [voir encadré p.5, LAURE],…);
encourager les collectivités à expliquer leurs politiques de mobilité durable par rapport à leurs objectifs de qualité de l’air et à favoriser la pratique de la marche et du vélo (auto-partage, vélo-partage, co-voiturage, doubles-sens cyclables,…);
renforcer l‘information auprès des particuliers et des conducteurs en cas de pic de pollution pour que les enjeux de l’application des réglementations relatives aux restrictions de circulation ou de combustion soient compris. Les entreprises doivent relayer auprès de leurs salariés des informations sur les différents stades de pics de pollution, en leur rappelant les comportements à éviter.

Prochaines étapes

Afin de préparer la mise en œuvre des mesures prévues par le nouveau Plan d’urgence pour la QA, le Gouvernement souhaite que toutes les zones actuellement soumises au contentieux européen sur les PM₁₀ disposent d’un PPA validé d’ici l’automne 2013. 12 PPA couvrent des zones soumises au contentieux, dont deux ont déjà été adoptés (voir carte ci-après). Selon le MEDDE, tous les PPA visés par le contentieux seront validés d’ici fin 2013.

Carte des PPA adoptés, en cours de révision ou d’élaboration (au 6 février 2013, France métropolitaine)

www.developpement-durable.gouv (rubrique presse. Voir 06/02/13

⁽¹⁾Voir SD’Air n°176 p.19. ⁽²⁾Voir ED n°168 p.I.147. ⁽³⁾Voir ED n°156 Dossier spécial UE p.6. ⁽⁴⁾Source : communiqué n° IP/11/596 de la Commission du 19/05/11. ⁽⁵⁾Source : MEDDE/CIQA, 06/02/2013.