Protocole de Göteborg : adoption d’un texte amendé avec de nouveaux engagements pour 2020

Réf. : 2012_06_a1
Publié le: 1 juin 2012
Date de mise à jour: 5 juin 2019

International

La 30 ^e réunion de l’Organe exécutif ( Executive Body ) de la Convention sur la Pollution Atmosphérique Transfrontière à Longue Distance ( voir encadré ci-dessous ) s’est tenue à Genève du 30 avril au 4 mai 2012. Elle était consacrée aux négociations finales sur la révision du Protocole de Göteborg (1999), après plusieurs années d’intenses travaux préparatoires . Pour cette réunion charnière, il y a eu une très large participation des Parties.

Protocole de Göteborg

Le Protocole de Göteborg sur la réduction de l’acidification, de l’eutrophisation, et de l’ozone troposphérique (1999) a été adopté dans le cadre de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance de 1979 (dite Convention de Genève ou LRTAP en anglais) sous l’égide de la Commission Economique pour l’Europe des Nations Unies (CEE-NU). Dans le cadre d’une approche « multi-polluants, multi-effets », ce Protocole a fixé des plafonds d’émission nationaux, à atteindre en 2010, pour les quatre polluants visés (SO ₂ , NOx, COV, NH ₃ ) pour chacun des pays signataires à la Convention de Genève. Le Protocole a également fixé des valeurs limites d’émission (VLE) pour des sources spécifiques (installations de combustion, production d’électricité, nettoyage à sec, voitures particulières et poids lourds,…). Pour réduire les émissions de ces quatre polluants, les Parties doivent mettre en œuvre les meilleures techniques disponibles. Le Protocole de Göteborg, entré en vigueur le 17 mai 2005, a été ratifié par l’UE ainsi que 20 de ses Etats membres (dont la France ⁽¹⁾ ), la Suisse, la Norvège, la Croatie, les Etats-Unis et la Macédoine. Sept Etats membres de l’UE ne l’ont pas encore ratifié (Autriche, Grèce, Irlande, Italie, Pologne, Estonie, Malte).

Au terme d’une semaine de négociations difficiles, les Parties ont adopté, le 4 mai, les propositions d’amendements au Protocole existant. Il ne s’agit donc pas d’un nouveau Protocole, mais d’un Protocole amendé (qui est plus simple à mettre en œuvre).

Ainsi, le texte principal du Protocole existant et ses annexes I à XI ont été réexaminés, discutés longuement et amendés.

Le texte du nouveau Protocole tel qu’amendé le 4 mai 2012 sera disponible dans quelques temps. D’ores et déjà, les nouveaux éléments à retenir sont les suivants :

inclusion des particules fines ( PM_2,5 ), avec des engagements de réduction et des VLE visant ce polluant [annexe X]). Ce polluant n’était pas pris en compte jusqu’à présent. Son inclusion dans le Protocole est liée à ses effets nocifs pour la santé humaine avec une perte de durée de vie reconnue ;

Intégration de références au carbone suie : pour la première fois au niveau de la Convention LRTAP, un lien fort avec la lutte contre le changement climatique est établi, en incluant ce polluant (reconnu comme un forceur climatique à courte durée de vie (lire notre article sur ce sujet)) en tant que composant des PM_2,5. Le Protocole amendé ne fixe pas d’obligations visant le carbone suie (réduc-tion d’émissions, VLE,…), ne formulant que de simples recom-mandations , d’une part, pour focaliser les actions de réduction des PM _2,5 sur les secteurs fortement émetteurs de carbone suie et, d’autre part, pour réaliser des inventaires d’émission. Le document d’orientation sur les sources stationnaires associé au Protocole est modifié pour introduire des éléments d’information sur les techniques de réduction du carbone suie (lire notre article sur ce sujet). Ceux-ci ont été élaborés par le Groupe d’experts sur les aspects technico-économiques (EGTEI) (dont le CITEPA co-assure le secrétariat technique). Dans l’annexe X (émissions de particules), un chapitre fixant des VLE pour les petites installations de combustion (< 50 MW) a finalement été maintenu. Son appli-cation stricte n’est pas obligatoire : il revient à chaque Partie de le mettre en œuvre de façon volontaire.

révision des annexes techniques du Protocole avec la fixation de VLE plus sévères pour les sources visées. Ces VLE correspondent de façon générale aux valeurs hautes de la fourchette des niveaux d’émission associés aux meilleures techniques disponibles ⁽²⁾ ;
fixation d’ engagements de réduction des émissions, exprimés en valeurs relatives par rapport à 2005, pour les quatre polluants déjà visés (SO ₂ , NOx, COV, NH ₃ ), ainsi que pour les PM_2,5 , à respecter en 2020 ( voir tableau ci-dessous ) . Les engagements exprimés en valeurs relatives font partie des mécanismes de flexibilité mis en place, permettant ainsi d’intégrer des modifications techniques aux inventaires sans compromettre, en principe, le respect de l’engagement contrairement à un plafond en valeur absolue. Ces enga-gements sont fixés à l’annexe II pour chaque pays. Toutes les 51 Parties à la Convention LRTAP ne sont pas visées : outre l’UE et ses 27 Etats membres, des engagements ne sont assignés qu’à quatre autres pays : Biélorussie , Croatie (qui devrait adhérer à l’UE le 1 ^er juillet 2013), Norvège et Suisse . D’autres Parties à la Convention LRTAP qui n’ont pas signé ou ratifié le Protocole existant n’ont pas encore d’engagements : Canada, Fédération de Russie et les pays d’Europe orientale, du Caucase et d’Asie centrale (EOCAC), ainsi que les pays de l’Europe du Sud. Elles devront soumettre leur engagement de réduction par rapport aux émissions de 2005 lors de leur ratification du Protocole amendé.

Nouveaux plafonds d’émission nationaux pour 2020 (en pourcentage de réduction par rapport à l’année de référence 2005)

Le tableau ci-contre montre que les engagements individuels varient selon le pays concerné, les écarts les plus importants étant pour le SO ₂ (de -8% pour la Lettonie à -83% pour Chypre). Les négociations sur ces engagements au sein de l’UE ont été très difficiles, la Finlande, l’Autriche et le Luxembourg étant en désaccord sur les engagements que la Commission leur proposait pour leurs émissions de NOx et de NH ₃ . En effet, pour mémoire, dans le cadre de la directive 2001/81/CE fixant les plafonds d’émission nationaux (dite directive NEC ⁽³⁾ ), le Luxembourg est l’Etat membre qui connaît le plus fort écart entre ses émissions de NOx en 2010 et son plafond NOx pour 2010 (+87%) suivi de l’Autriche (+40%). La Finlande enregistre le plus grand écart entre les émissions de NH ₃ en 2010 et son plafond NH ₃ pour 2010 (+20%) ( source : AEE, données provisoires 2010 publiées le 22 février 2012 ) (lire notre article sur ce sujet).

La priorité de la réunion, et donc des négociations, pour les Etats-Unis, le Canada et la Commission européenne était d’ouvrir la voie à la signature et à la ratification des pays de l’EOCAC. De nombreuses concessions ont donc été acceptées du côté des Etats-Unis et de la Commission européenne pour satisfaire aux demandes de la Russie et des pays de l’EOCAC en termes de flexibilité, de délais, etc. Les Etats membres de l’UE se sont engagés sur des réductions d’émissions qui restent en dessous des niveaux d’ambition initialement proposés. Ces nouveaux engagements sont égaux, voire inférieurs aux niveaux d’émission du scénario tendanciel de base.

Pour les pays qui étaient Parties à la Convention LRTAP mais non encore Parties au Protocole de Göteborg (principalement la Russie et les pays de l’EOCAC), des éléments de flexibilité sont introduits dans le Protocole dans le cadre d’un « délai de grâce » pour l’application des VLE fixées dans les annexes IV, V, VI, VIII, X et XI. Lorsque ces pays ratifieront le Protocole, ils auront la possibilité d’étendre les délais d’application au delà de ce qui est demandé aux pays ayant déjà ratifié le Protocole. Pour les installations nouvelles, le délai reste d’un an après l’entrée en vigueur mais pour les installations existantes ce délai peut atteindre 15 ans. L’application de certaines annexes pose davantage de problèmes pour les pays de l’EOCAC. Il s’agit notamment de l’Annexe VI (les COV) et de l’annexe VIII (les sources mobiles). Certaines VLE de ces annexes pourront être applicables à partir de 31 décembre 2022 au plus tard et pour les autres, au plus tard le 31 décembre 2030.

Ces derniers pays ont également la possibilité de réaliser des inventaires d’émissions limités aux grandes sources ponctuelles. Cette disposition ne peut néanmoins s’appliquer au-delà de 2019.

Par ailleurs, la réalisation d’un inventaire des émissions de carbone suie et de leurs projections n’est pas obligatoire mais recommandée (emploi en anglais de should au lieu de shall dans le texte final).

En conclusion, les pays qui ont préconisé l’adoption d’engagements forts (Suède, Norvège, Suisse,…) sont déçus du manque d’ambition des engagements de réduction fixés. Ainsi, ils ne permettront pas à l’UE d’atteindre en 2020 les objectifs de la Stratégie thématique sur la pollution de l’air de l’UE (adoptée en 2005 )⁽⁴⁾.

Les nouveaux engagements de réduction des émissions fixés pour l’UE et ses Etats membres constitueront la base pour les travaux de révision de la directive NEC. Dans un document de travail publié le 14 mars 2011 ⁽⁵⁾ , la Commission a annoncé qu’elle procéderait à une révision de la directive NEC dans le cadre du réexamen approfondi de la politique de l’UE en matière de qualité de l’air, prévu pour 2013, et qu’elle la présenterait conjointement avec une nouvelle stratégie sur l’air, au plus tard en 2013.

⁽¹⁾ Voir ED n°162 p.I.71. ⁽²⁾ Voir SD’Air n° 178 p.13 (encadré) . ⁽³⁾ Voir ED n° 141 p.I.81. ⁽⁴⁾ Voir ED n° 156 p.I.345. ⁽⁵⁾ Voir SD’Air n° 179 p.124.