Vers la mise en place d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’UE ? (consultation publique)
La Commission européenne a lancé, le 4 mars 2020, une consultation publique sur l’opportunité de mettre en place un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’UE. Elle a également publié une étude d’impact initiale (inception impact assessment) sur le sujet.
Dans son programme pour l’Europe, qu’a présenté la nouvelle Présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, le 16 juillet 2019 (lire notre article sur le sujet), avait indiqué qu’elle introduirait une « taxe carbone aux frontières » pour éviter les fuites de carbone. Dans sa communication sur le pacte vert pour l’Europe (European Green Deal), publiée le 11 décembre 2019 (lire notre dossier de fond sur le sujet), la Commission a indiqué que, si les écarts entre les niveaux d’ambition climat à travers le monde persistent alors que l’UE renforce son ambition climatique, la Commission proposera un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières pour certains secteurs afin de réduire le risque de fuite de carbone (lire notre article sur ce sujet).
Le problème initial
Dans son étude d’impact initial, la Commission souligne en effet qu’aussi longtemps qu’un grand nombre de partenaires internationaux ne partagera pas la même ambition climat que l’UE, le risque de fuite de carbone sera présent, soit parce que la production sera transférée de l’UE vers d’autres pays moins ambitieux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES), soit parce que les biens produits au sein de l’UE seront remplacés par des produits importés à plus forte intensité en carbone. Si ce risque venait à se concrétiser, la réduction des émissions de GES au niveau mondial serait insuffisante (voire nulle) et cela pourrait contrecarrer les efforts consentis par l’UE et ses industries pour atteindre les objectifs climat mondiaux fixés par l’Accord de Paris.
Dans ce contexte, un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières permettrait que les prix des importations tiennent mieux compte du contenu en carbone de ces dernières. Il faudrait que ce mécanisme soit conçu de façon à respecter les règles de l’OMC (Organisation Mondiale du Commerce) et d’autres obligations internationales de l’UE.
En effet, ce mécanisme remplacerait des mesures déjà mises en place, destinées à contrer les risques de fuite de carbone : depuis 2013, le risque de fuite de carbone a été effectivement pris en compte pour les secteurs visés par le SEQE et qui y sont exposés (comme par exemple la sidérurgie) par l’allocation, à ces secteurs, de quotas d’émission à titre gratuit basée sur la performance, en termes d’émission, des installations les plus efficientes couvertes par le SEQE et ce, via des référentiels (benchmarks). La directive 2003/87/CE établissant le SEQE (modifiée notamment par la directive 2018/410 qui fixe les règles de fonctionnement pour la période 2021-2030) prévoit la continuation de ce dispositif jusqu’au moins 2030.
Par ailleurs, puisque le prix du carbone est intégré dans les prix de l’électricité et répercuté sur les consommateurs (ce qui risque de constituer une source indirecte de fuites de carbone pour certains secteurs énergivores), les Etats membres ont la possibilité de compenser la hausse des prix de l’électricité résultant du SEQE et qui frappe les industries les plus consommatrices d’électricité.
Objectifs et options politiques du mécanisme
Le principal objectif de la proposition de mécanisme de la Commission européenne est donc d’éviter les fuites de carbone. Le nouveau scénario de référence du pacte vert pour l’Europe (European Green Deal) et son niveau d’ambition renforcé pour 2030 constituent le point de départ de l’élaboration des options politiques.
La Commission indique qu’elle compte élaborer une série d’options politiques fondées sur les éléments de base suivants :
- le type d’instrument politique: la faisabilité juridique et technique de chaque mesure qui sera proposée devra être évaluée, en lien avec les règles des accords commerciaux conclus entre l’UE et l’OMC et avec d’autres engagements internationaux de l’UE. La complémentarité des mesures qui seront proposées avec la tarification du carbone au sein de l’UE, notamment avec le SEQE devra également être évaluée, de même que l’articulation des nouvelles mesures proposées avec les mesures en vigueur aujourd’hui pour éviter d’accentuer le risque de fuite de carbone. Les options envisagées sont une taxe carbone sur certains produits, des droits de douane sur le carbone, une taxe sur les importations, ou l’extension du SEQE pour couvrir les importations ;
- l’approche méthodologique pour évaluer le contenu carbone et la tarification du carbone des produits importés: dans le cadre du SEQE, un système de référentiels (benchmarks) harmonisés au niveau de l’UE a été mis en place pour les procédés industriels. Si un secteur est couvert par le SEQE, un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières pourrait être basé sur des critères méthodologiques similaires, c’est-à-dire des valeurs référentielles à moins que l’exportateur ne certifie un contenu carbone plus faible et/ou un prix carbone plus élevé dans le pays exportateur. La Commission indique qu’elle examinera d’autres approches, comme la définition du contenu carbone des produits, en prenant en compte leur articulation avec les politiques climat existantes et futures de l’UE ;
- la couverture sectorielle : un volet important du travail à réaliser concerne la sélection des secteurs qui seraient soumis à ce mécanisme. Il faudra définir son champ d’application et donc quels secteurs seraient visés pour pouvoir l’appliquer aux secteurs pour lesquels le risque de fuite de carbone est le plus élevé. Ce travail de sélection prendra comme point de départ l’étude actuellement en cours sous l’égide de la Commission européenne visant à identifier le risque de fuite de carbone au cours des troisième et quatrième phase d’échange du SEQE, respectivement 2013-2020 et 2021-2030.
Choix de l’acte législatif pour établir le mécanisme
La Commission indique sur la page de la consultation, mais non dans l’étude d’impact initial, qu’elle compte recourir à un acte législatif pour proposer le mécanisme, qui prendra la forme d’une directive, et non d’un règlement, avec tous les risques que ce choix comporte (voir éclairage du Citepa-dessous).
L’éclairage du Citepa
Directive ou règlement : quelles différence ?
Le choix de la Commission européenne de recourir à une directive et non à un règlement pour sa proposition d’établir le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières n’est pas anodin. La directive est en effet plus souple que le règlement et risque de soulever moins d’opposition au sein du Conseil (Ministres des 27 Etats membres). Le choix d’un règlement, une fois adopté et publié, aurait contraint les Etats membres d’appliquer les dispositions immédiatement et dans leur intégralité, ce qui aurait sans doute réduit ses chances d’être adopté par le Conseil de l’UE, sachant que de toutes façons, dans le domaine de la fiscalité, le Conseil statue à l’unanimité et non à la majorité qualifiée (lire éclairage du Citepa dans notre article sur le sujet). Cela signifie donc qu’avec un règlement, chaque Etat membre détient un droit de veto, ce qui rend très difficile toute décision dans ce domaine considéré comme sensible.
Pour y voir plus clair, le Citepa vous propose un rappel des actes législatifs de l’UE et de leurs principaux caractéristiques.
Par souci de simplification, les actes juridiques de l’UE ont été ramenés de 15 à 5 par le Traité de Lisbonne de 2007 (entré en vigueur en décembre 2009). Prévus par l’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE), le règlement, la directive et la décision sont obligatoires ; la recommandation et l’avis ne le sont pas. Les deux principaux actes législatifs utilisés pour la législation européenne sont le règlement et la directive.
Le règlement est un acte juridique européen obligatoire, de portée générale qui s’applique dans son intégralité, dès son entrée en vigueur, de manière automatique et uniforme dans tous les États membres de l’UE, sans devoir être transposé dans la législation nationale à la différence des directives (voir plus loin). Les États membres sont ainsi tenus d’appliquer directement toutes les dispositions telles qu’elles sont définies par le règlement. Il s’impose à tous les sujets de droit : particuliers, personnes morales, États, institutions. Ceci le différencie de la décision, autre acte européen obligatoire dans toutes ses dispositions, mais seulement pour les destinataires qu’il désigne.
La directive est un acte juridique européen qui lie tous les États membres quant à l’objectif et au résultat à atteindre, mais leur laisse le choix des moyens et de la forme pour les atteindre dans les délais fixés par elle. Les États membres doivent donc transposer la directive dans leur droit national. Il s’agit de rédiger ou de modifier des textes du droit national afin de permettre la réalisation de l’objectif fixé par la directive et d’abroger les textes qui pourraient être en contradiction avec cet objectif. En général, les directives fixent un délai de transposition de deux ans. Lorsqu’un pays ne transpose pas une directive, la Commission peut engager une procédure d’infraction (lire notre article sur le sujet). Les États membres sont tenus d’informer la Commission sur les mesures prises pour l’application de la directive.
Sources : site de l’UE et La vie publique.
La date limite de remise des commentaires est fixée au 1er avril 2020. La Commission prévoit de présenter une proposition législative sous forme de directive au deuxième trimestre 2021.
Voir page dédiée à la consultation publique (en anglais) sur le site de la Commission où l’étude d’impact initiale peut être téléchargée.
Voir étude de l’ERCST (European Roundtable on Climate Change and Sustainable Transition) : « Border carbon adjustments in the EU, issues and options« , publiée le 30 sept. 2020.