Sommaire


 

Les autorités françaises se sont engagées depuis plus de 30 années, dans le cadre de différentes conventions et protocoles internationaux relatifs à la pollution atmosphérique et au changement climatique, à limiter ou à réduire les quantités de certaines substances émises dans l'air selon différents échéanciers. Ces conventions, et les protocoles pris en application de celles-ci, n'entrent en vigueur que sous certaines conditions telles que la ratification par un nombre suffisant d'Etats recoupant un niveau absolu minimal d’émissions. A ces engagements s'ajoutent ceux incombant à la France au titre de la législation européenne (règlements, directives, décisions) qui, portant sur les mêmes thématiques, viennent souvent renforcer les objectifs précédents.

Les émissions prises en compte diffèrent généralement d'un engagement à l'autre selon les champs sectoriels et géographiques couverts. 

 

Changement climatique et gaz à effet de serre

Les étapes majeures du développement des politiques climat à l’international sont présentées sur le schéma ci-dessous, puis développées en détail dans les sections qui suivent.

V.5 France Objectifs Graph1 Politiques GES 

Les engagements internationaux de la France

Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques

La Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC ou UNFCCC en anglais) a été adoptée à Rio de Janeiro en 1992 par 154 Etats plus la Communauté européenne. Elle est entrée en vigueur le 21 mars 1994. Elle a été ratifiée par 197 Parties (196 pays et l'Union européenne en tant qu'organisation internationale d'intégration économique).

Cette Convention est le premier traité international visant à éviter les impacts anthropiques dangereux pour le climat.

Elle reconnaît trois principes :

  • Principe de précaution
    L’incertitude scientifique quant aux impacts du changement climatique ne justifie pas de différer l’action.
  • Principe de responsabilité commune mais différenciée
    Toutes les émissions ont un impact sur le changement climatique mais les pays les plus industrialisés portent une responsabilité accrue de la concentration actuelle des gaz à effet de serre dans l’atmosphère.
  • Principe du droit au développement économique
    Les pays membres de la CCNUCC se réunissent à la fin de chaque année pour la « Conférence des Parties » (COP) où les décisions majeures de la CCNUCC sont prises. La dernière COP, COP-22, a eu lieu en novembre 2016 à Marrakech (Maroc), notamment pour commencer l'élaboration des règles de mise en œuvre de l'Accord de Paris sur le climat, adopté à la COP-21 à Paris fin 2015.

 

Protocole de Kyoto

Le Protocole de Kyoto est entré en vigueur le 16 février 2005 (192 Parties ont ratifié ce Protocole (191 Etats et 1 organisation régionale d’intégration économique, l’Union européenne)) après la ratification par la Russie qui a permis d’atteindre le quorum de 55 Etats représentant au minimum 55% des émissions de l’annexe B (40 pays les plus industrialisés) en 1990.

Le Protocole de Kyoto fixe un objectif de réduction pour les émissions agrégées d'un "panier" de six gaz à effet de serre (GES), exprimé en Potentiel de Réchauffement Global (PRG) et comprenant : dioxyde de carbone (CO2), protoxyde d'azote (N2O), méthane (CH4), hydrofluorocarbures (HFC), perfluorocarbures (PFC) et hexafluorure de soufre (SF6). Pour la seconde période d’engagement (2013-2020), le NF3 est également visé.

Pour la première période, l’objectif de réduction est fixé pour 39 pays les plus industrialisés ainsi que pour l'Union européenne en tant qu'organisation régionale d'intégration économique. L’ensemble des pays se sont engagés à réduire globalement leurs émissions de GES d’au moins 5% sur la période 2008-2012, par rapport aux niveaux de 1990. Pour sa part, l'Union européenne (UE) s'est engagée à réduire ses émissions de 8%.

Pour la France, cet accord fixe un objectif de stabilisation des émissions sur la période 2008-2012 au niveau de 1990 (année de référence). La décision n°2006/944/CE de la Commission du 14 décembre 2006 établit pour la France une quantité attribuée à ne pas dépasser de 2 819,6 Mt CO2e pour la première période d'engagement (2008-2012). Le bilan réel des émissions de GES sur la période 2008-2012 pour la France au périmètre Kyoto, est de 2 507 Mt CO2e. Les objectifs fixés pour la France sur la période 2008-2012 ont donc bien été atteints.

A la 8e réunion des Parties (CMP-8) au Protocole de Kyoto (Doha, fin 2012), un amendement à ce texte a été formellement adopté (décision 1/CMP.8) pour acter la 2e période d'engagement (2013-2020) pour 37 Parties qui y participent : UE-28, Australie, Belarus, Islande, Kazakhstan, Liechtenstein, Monaco, Norvège, Suisse et Ukraine, soit seulement deux grands émetteurs (UE et Australie).

Un nouvel objectif global de réduction des émissions de gaz à effet de serre est fixé pour l'ensemble des 37 Parties à atteindre sur la période 2013-2020 : au moins -18% par rapport au niveau de 1990. Les 37 Parties se sont engagées sur des objectifs individuels de réduction pour la période 2013-2020, allant de -0,5% (Australie, base 2000) à -30% (Monaco, base 1990), en passant par -20% (pour l'UE-28, base 1990).

L'amendement de Doha n'est pas encore entré en vigueur, faute d'un nombre suffisant de ratifications à ce jour : au 1er septembre 2017, sur les 144 nécessaires (soit les trois quarts de l'ensemble des 192 Parties), seules 80 l'avaient ratifié, dont uniquement huit des 37 Parties participant à la 2e période.

En outre, tant que l'amendement de Doha n'entrera pas en vigueur, les 37 Parties ayant souscrit à des engagements quantifiés de réduction au titre de la 2e période d'engagement ne seront pas juridiquement contraintes de les respecter. Au rythme de ratification actuel, une entrée en vigueur prochaine de la 2e période semble donc difficilement réalisable : à mi-parcours, il y a de forts risques qu'elle se termine sans jamais être entrée en vigueur.

 

Accord de Paris

L'Accord de Paris a été adopté à la COP-21 en application de la CCNUCC par ses 197 Parties, le 12 décembre 2015, après quatre années de négociation dans le cadre d'un processus lancé à la COP-17 à Durban (Afrique du Sud) en 2011.

C'est le premier instrument juridique international qui lie pays industrialisés et pays en développement dans un nouveau régime commun et unifié visant la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

L'Accord de Paris fixe l'objectif de limiter la hausse des températures moyennes mondiales "nettement en dessous de" 2°C (d'ici 2100) par rapport aux niveaux pré-industriels et de viser si possible 1,5°C.

Pour atteindre cet objectif global, des objectifs de réduction des émissions, quoique non quantifiés, ont été fixés :

  • parvenir à un pic des émissions "dans les meilleurs délais",
  • réaliser des réductions rapidement après le pic de manière à parvenir à un équilibre entre les émissions anthropiques de gaz à effet de serre et les absorptions par les puits au cours de la deuxième moitié du 21e siècle.

Toutes les Parties doivent engager et communiquer des efforts ambitieux via des "contributions déterminées au niveau national" (NDC) dans le cadre d'une approche ascendante (et non descendante comme dans le cadre du Protocole de Kyoto) en vue d’atteindre l’objectif global de l’accord. Les NDC doivent être établies, communiquées et actualisées tous les cinq ans et chaque nouvelle NDC devrait représenter une progression en termes d'ambition par rapport à la précédente. Ce mécanisme de révision est donc juridiquement contraignant. L'Accord de Paris constitue un cadre qui devra être étayé par des décisions de la Réunion des Parties à l'Accord de Paris (CMA), organe de prise de décision de l'Accord. En effet, des règles, des procédures et des modalités devront être élaborées d'ici 2018 pour plusieurs volets de l'Accord (atténuation, transparence, financement, bilan global, ...) par le nouveau groupe de travail sur l’Accord de Paris créé à la COP-21 (APA).

Le nouveau régime à mettre en place en vertu de l'Accord de Paris, visant toutes les Parties de la CCNUCC, viendra se substituer à celui du Protocole de Kyoto dont la deuxième période se termine le 31 décembre 2020.

Suite à une mobilisation politique et diplomatique inédite au niveau mondial, l'Accord de Paris est entré en vigueur le 4 novembre 2016, soit plus de trois ans avant l'échéance initialement prévue (2020). En effet, les deux critères pour l'entrée en vigueur de l'Accord (au moins 55 ratifications par des Parties représentant au moins 55% des émissions mondiales de GES) ont été remplis dès le 5 octobre. Au 1er septembre 2017, 160 Parties l’avaient ratifié, représentant 86,3% des émissions mondiales de GES.

 

Accord sur les HFC (Protocole de Montréal)

Dans le cadre du Protocole de Montréal sur les substances qui appauvrissent la couche d'ozone (SAO) (1987), un amendement a été adopté le 15 octobre 2016 à Kigali (Rwanda) pour intégrer les HFC aux "substances réglementées" du point de vue de leur production et de leur consommation. Même si les HFC ne sont pas des SAO, ce sont de puissants GES utilisés comme gaz de substitution de 2ème génération aux CFC, après les HCFC (tous deux étant des SAO). L'amendement de Kigali ajoute 18 espèces de HFC au Protocole de Montréal et définit des calendriers de réduction progressive de la production et de la consommation, d'une part pour les pays industrialisés et, d'autre part, pour les pays en développement (PED). L'objectif à terme est de parvenir à une réduction de 85% de la production/consommation par rapport aux années de référence d'ici 2036 pour les pays industrialisés et d'ici 2045 ou 2047 pour les PED. L'Accord de Kigali, texte juridiquement contraignant, entrera en vigueur le 1er janvier 2019 à condition d'avoir été ratifié par 20 Parties (au 1er septembre 2017, il a été ratifié par quatre Parties).

 

Les engagements européens de la France

Politique énergie-climat de l’Union européenne

Lors du Conseil européen de mars 2007, les Chefs d’Etat et de Gouvernement des Vingt-sept ont approuvé le principe d’une approche intégrée climat et énergie, afin notamment de réduire les émissions de GES.

Le Conseil européen a annoncé trois objectifs à l’horizon 2020, dits « 3x20 » :

  • réduire de 20% les émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990. En cas d’accord climatique international satisfaisant, ce dernier objectif passerait à -30%,
  • porter à 20% la part des énergies renouvelables dans les énergies consommées (la consommation finale brute d’énergie),
  • améliorer de 20% l’efficacité énergétique (une réduction de la consommation d’énergie primaire par rapport au scénario tendanciel de 2020).

Cela s’est traduit par l’adoption, d’une part, du « Paquet » législatif climat-énergies renouvelables constitué de quatre textes et, d’autre part, de deux autres textes connexes. Ces six actes datent du 23 avril 2009.

 

Le Paquet législatif climat-énergies renouvelables

  • directive 2009/28/CE relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables ;
  • directive 2009/29/CE modifiant la directive quotas 2003/87/CE afin d’améliorer et d’étendre le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre à partir de 2013 ;
  • décision n° 406/2009/CE relative à l’effort à fournir par les Etats membres pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre afin de respecter les engagements de l’UE en matière de réduction jusqu’en 2020 ;
  • directive 2009/31/CE relative au stockage du CO2.

 

Les deux textes législatifs connexes

  • directive 2009/30/CE modifiant la directive 98/70/CE en ce qui concerne les spécifications relatives à l’essence et au gazole ainsi que l’introduction d’un mécanisme permettant de surveiller et de réduire les émissions de gaz à effet de serre ;
  • règlement (CE) n° 443/2009 établissant des normes de performance en matière d’émissions de CO2 pour les voitures particulières neuves.

 

L’ensemble de ces textes est entré en vigueur en juin 2009.

Le Paquet législatif climat-énergies renouvelables vise à traduire en mesures législatives les moyens pour atteindre les objectifs de l’Union européenne en matière de climat-énergie fixés pour l’horizon 2020 qui sont les suivants :

 

Volet climat

  • engagement ferme et unilatéral de réduction des émissions de GES d'au moins 20% d'ici 2020 par rapport à 1990,
  • dans le cadre de la conclusion d'un accord mondial : réduction de 30% d'ici 2020 par rapport à 1990, à condition que d'autres pays développés (Japon, Etats-Unis, etc.) s'engagent à atteindre des réductions d'émission comparables et que les pays en développement plus avancés sur le plan économique (Chine, Inde, Brésil, etc.) apportent une contribution adaptée à leurs responsabilités et à leurs capacités respectives. Cet engagement conditionnel ne sera très vraisemblablement pas mis en œuvre d'ici 2020.

 

Volet énergie

  • énergies renouvelables : une proportion contraignante de 20% d'énergies renouvelables (EnR) dans la consommation d'énergie finale brute d'ici 2020 ;
  • agro-carburants : une proportion minimale contraignante de 10% d’agro-carburants dans la consommation totale d'essence et de gazole destinés au transport au sein de l'UE d'ici 2020 ;
  • efficacité énergétique : objectif non contraignant visant à économiser 20% de la consommation énergétique de l'UE par rapport au scénario tendanciel pour 2020.

L'effort total de réduction des émissions (-20% par rapport aux niveaux de 1990) est réparti entre les secteurs inclus dans le Système d’Echange de Quotas d’Emissions (SEQE) et les secteurs hors SEQE (bâtiments du secteur résidentiel-tertiaire, transports, petites installations industrielles, déchets, agriculture, etc.).

 

Approche retenue (cf. schéma ci-après)

  • une réduction de 21% d'ici 2020 dans les secteurs du SEQE (base 2005 : année de référence pour la définition des objectifs) dans le cadre de la directive 2009/29/CE,
  • une réduction moyenne pour l'UE-27 de 10% d'ici 2020 dans les secteurs hors SEQE (base 2005).

Pris ensemble, ces objectifs donnent une réduction globale de -14% par rapport à 2005, soit l'équivalent d'une réduction de 20% comparée à 1990. Cette répartition différenciée a été décidée afin d’optimiser les coûts de réduction.

 

Articulation des objectifs de réduction des émissions de
gaz à effet de serre à l’horizon 2020

V 5 France Objectifs Graph2 Articulation objectifs GES

 

Pour les installations hors champ SEQE

Pour garantir une contribution équitable de chaque Etat membre à la mise en œuvre de l'engagement unilatéral de réduction de l'Union européenne (UE) des émissions de GES (-20% d'ici 2020 par rapport à 1990 soit -14% par rapport à 2005), aucun Etat membre ne devrait être tenu de réduire, d'ici à 2020, ses émissions de GES de plus de 20% par rapport aux niveaux de 2005 et aucun pays ne devrait être autorisé à augmenter, d'ici à 2020, ses émissions de GES de plus de 20% comparativement aux niveaux de 2005.

Pour les secteurs hors SEQE, la France s’est vu assigner une réduction de 14% entre 2005 et 2020.

Les décisions n°2013/162/UE et n°2013/634/UE fixent par Etat membre, les allocations annuelles de quotas d’émission de gaz à effet de serre pour la période 2013-2020 (soit sur la base du 2ème rapport du GIEC pour les PRG, soit sur celle du 4ème rapport).

 

Pour les installations du champ SEQE

Une réduction des émissions de GES est fixée pour l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne. Elle correspond à une baisse des émissions de 21% entre 2005 et 2020.

La quantité totale des quotas alloués gratuitement ou proposés aux enchères pour l’année 2013 s’élève à 2 084 Mt CO2 pour l’ensemble de l’Union européenne. Entre 2013 et 2020, une réduction annuelle de 1,74% est ensuite appliquée.

 

Horizon 2030 : Nouveau Paquet Climat-Energie en cours d’examen

Le 22 janvier 2014, la Commission européenne a présenté un ensemble de propositions définissant le nouveau cadre politique climat/énergie de l'UE pour la période 2020-2030. Ce Paquet est en cours d’examen par le Parlement européen et le Conseil européen.

Les objectifs du nouveau Paquet Climat-Energie, approuvés le 24 octobre 2014 par le Conseil européen sont les suivants :

 

Réduction des émissions de GES

L'élément clé de la nouvelle politique proposée est un objectif global contraignant de réduction des émissions de GES d’au moins 40% pour l'UE d'ici 2030 par rapport aux niveaux de 1990, à atteindre uniquement par la mise en œuvre de mesures à l'échelle nationale.

Pour atteindre cet objectif global contraignant, les objectifs de réduction sectoriels sont :

  • -43% pour les secteurs visés par le SEQE (base 2005),
  • -30% pour les secteurs hors SEQE (base 2005). Ces efforts seraient partagés équitablement entre les Etats membres.

Afin d'obtenir les réductions d'émission de GES requises dans les secteurs couverts par le SEQE, la Commission propose de porter le facteur linéaire de réduction annuelle du plafond de quotas de l'UE [qui limite les émissions de ces secteurs] de 1,74% actuellement à 2,2% après 2020.

 

Energies renouvelables

Le nouveau Paquet Climat-Energie fixe un objectif global contraignant : au moins 27% d'énergies renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie de l'Union européenne d'ici 2030 (pas d'objectifs individuels contraignants par Etat membre à la différence du dispositif en place pour 2013-2020).

 

Efficacité énergétique

L’objectif concernant l’efficacité énergétique est simplement indicatif (comme ce fut le cas dans le Paquet Climat-Energie 2020) : au moins 27% de réduction de la consommation d'énergie primaire (par rapport au scénario tendanciel pour 2030).

 

Réforme structurelle du SEQE

Ce Paquet prévoit notamment la mise en place et le fonctionnement d'une "réserve de stabilité du marché" afin de remédier aux déséquilibres structurels du SEQE entre l'offre et la demande.

La réserve, qui sera établie à partir de 2019 (pour la fin de la 3ème période d'échange du SEQE), permettrait d'ajuster automatiquement à la hausse ou à la baisse l'offre de quotas à mettre aux enchères. La décision (UE) n°2015/1814 du Parlement européen et du Conseil du 6 octobre 2015, qui est venue modifier la directive quotas (2003/87/CE), établit formellement cette réserve et définit ses règles de fonctionnement.

La Commission a présenté, le 15 juillet 2015, une proposition de directive ayant pour objet de réviser en profondeur la directive 2003/87/CE établissant le SEQE pour sa 4e période (2021-2030). Elle vise à transposer les conclusions du Conseil européen des 23-24 octobre 2014 qui a notamment fixé l'objectif de réduction des émissions de GES de 43% pour les secteurs visés par le SEQE.

 

Secteurs hors SEQE

La Commission a présenté le 20 juillet 2016 un Paquet législatif et politique destiné à accélérer les réductions d'émissions de GES, sur la période 2021-2030, dans les secteurs non couverts par le SEQE : transports, agriculture, résidentiel/tertiaire, gestion des déchets et UTCATF (utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie). Ces secteurs hors SEQE représentent aujourd'hui 55 à 60% des émissions totales de GES de l'UE.

L'élément clé du nouveau Paquet de la Commission est une proposition de règlement visant à répartir l'effort de réduction des émissions de GES parmi les 28 Etats Membres (EM) de l'UE dans les secteurs hors SEQE sur la période 2021-2030 afin d'atteindre l'objectif de réduction de 30% d'ici 2030 pour ces secteurs (base 2005). Ce texte prendra le relais de la décision 406/2009/CE (qui établit la répartition des efforts de réduction des 28 EM pour ces secteurs sur la période 2013-2020).

Les objectifs de réduction fixés par Etat membre pour 2030 (base 2005) vont de 0% (stabilisation) pour la Bulgarie à -40% pour la Suède et le Luxembourg. La France se voit assigner un objectif de -37%, soit le sixième objectif le plus élevé parmi les Vingt-huit (article 4 et annexe 1) (à titre de comparaison, son objectif hors SEQE pour la période 2013-2020 était de -14%).

Dans le cadre de ce 2ème Paquet législatif 2021-2030, la Commission a également présenté une proposition de règlement visant à intégrer les émissions et absorptions de GES résultant de l'UTCATF dans le cadre politique climat-énergie 2021-2030. Cette nouvelle approche constitue un changement de cap important par rapport à sa politique climat 2013-2020 dans la mesure où les émissions et absorptions de GES liées à l'UTCATF ne sont pas prises en compte dans l'objectif de réduction des émissions de GES pour 2020 (-20%) et ce, alors qu'elles sont comptabilisées dans le cadre des engagements internationaux de l'UE conformément aux règles fixées en application du Protocole de Kyoto tant pour la 1ère période (2008-2012) que pour la 2ème (2013-2020).

Enfin, le 30 novembre 2016, la Commission a présenté un dernier Paquet législatif et politique pour la période 2021-2030 axé sur les 2ème et 3ème volets de la politique climat-énergie de l'UE, à savoir les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique.

 

Ce 3ème Paquet législatif comporte notamment :

  • une proposition de directive sur la promotion de l'utilisation de l'énergie à partir de sources renouvelables pour la période 2021-2030 (refonte de la directive 2009/28/CE couvrant la période 2013-2020). Ce texte vise trois secteurs : électricité, production de chaleur et de froid, transports ;
  • une proposition de directive révisant la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique. L'objectif indicatif d'au moins 27% pour 2030 est porté à 30% et devient contraignant ;
  • une proposition de règlement sur la gouvernance de l'Union de l'énergie. Elle rassemble les obligations en matière de planification et de communication d'informations, actuellement disséminées dans différents actes législatifs adoptés dans le domaine climat-énergie, tout en les simplifiant. En particulier, ce texte prévoit l'obligation pour les Etats membres d'adopter, au 1er janvier 2019, un "plan national intégré climat-énergie" pour la période 2021-2030, puis pour chaque décennie suivante. Les Etats membres devront également adopter des stratégies de réduction des émissions de GES à long terme, étalées sur 50 ans ;
  • une proposition de directive révisant la directive 2010/31/CE sur la performance énergétique des bâtiments.

 

Horizon 2050 : Feuille de route de la Commission européenne

En 2011, la Commission européenne a publié une feuille de route sur la transition de l'Union européenne vers une économie sobre en carbone à l'horizon 2050. Elle définit la trajectoire à suivre pour atteindre l'objectif de l'UE fixé pour 2050 : réduction de 80% des émissions de GES d'ici 2050 (base 1990) au moyen de mesures internes uniquement, ce qui impliquerait des réductions intermédiaires de 40% d'ici 2030 et de 60% d'ici 2040 (base 1990).

Elle a également présenté un livre Blanc « transports 2050 » sous forme d’une feuille de route fixant plusieurs objectifs à cet horizon :

  • Tous modes confondus : baisse des émissions de GES d’au moins 60% (base 1990),
  • Transport maritime : réduction des émissions de CO2 de 40% provenant des combustibles de soute,
  • Aviation : part de 40% de carburants à faible teneur en carbone.

 

Au niveau français

Plan Climat

Assurer la mise en œuvre des engagements que la France a pris à Kyoto constitue la première étape d’une politique qui doit s’inscrire sur une longue période.

Tout d’abord, la France a traduit ses engagements au travers de la mise en œuvre d’un Plan Climat 2004 (2004-2012) en juillet 2004. Ce Plan Climat décrit des actions nationales de prévention du changement climatique à l’horizon 2012. Il décline des mesures dans tous les secteurs de l’économie et de la vie quotidienne des Français. L’objectif de ce plan était d’économiser de l’ordre de 10% des émissions françaises à l’horizon 2010 afin de maintenir au minimum la tendance actuelle de stabilisation des émissions de CO2.

Ce premier Plan Climat a été actualisé en 2006, du fait, de l’évolution du prix de l’énergie, d’une part, de l’entrée en vigueur du Protocole de Kyoto en février 2005, d’autre part, et enfin de l’émergence d’un marché mondial de CO2.

L’objectif était un gain de 6 à 8 Mt CO2e supplémentaires par an sur la période 2008-2012.

En mars 2010, un nouveau Plan Climat de la France a été publié et concerne cette fois-ci la période s’étendant jusqu’en 2020. Selon les projections de cette mise à jour, la mise en œuvre des réglementations devait permettre de réduire les émissions de GES en 2020 de 21,8% par rapport à 2005.

Le 6 juillet 2017, le Ministre de la Transition Ecologique et Solidaire a présenté un nouveau Plan Climat qui fixe un nouveau cap : l’objectif de la neutralité carbone à l’horizon 2050. Le Plan vise à renforcer l’action climat de la France pour accélérer la mise en œuvre de l’Accord de Paris.

 

Loi sur la transition énergétique et stratégie nationale « bas carbone »

La loi n°2015-992 du 17 août 2015 sur la transition énergétique (LTE) a été publiée au JO du 18 août 2015. Cette loi fixe les objectifs et principes, définit le cadre politique et les outils juridiques, techniques, institutionnels et financiers nécessaires pour accélérer la transition énergétique. La loi LTE comprend deux grands piliers : les économies d'énergie et les énergies renouvelables (EnR). La loi vise à inscrire les perspectives stratégiques et politiques dans un cadre à moyen et à long terme. En particulier, le texte comporte de nombreuses dispositions sur la planification de la politique énergétique.

Sur les huit grands titres que comporte la LTE, cinq sont liés directement ou indirectement aux domaines climat/énergie (Titre Ier : Objectifs, Titre II : Bâtiments, Titre III : Transports, Titre V : EnR et Titre VIII : Outils de programmation et de gouvernance de la transition énergétique).

Dans son article 1er, la LTE fixe les objectifs chiffrés en matière de climat-énergie. Ainsi, la politique énergétique nationale a pour objectifs :

  • de réduire les émissions de GES de 40% d'ici 2030 (base 1990) et de diviser par 4 les émissions de GES d'ici 2050 (base 1990) (le "facteur 4"),
  • de réduire la consommation d'énergie finale de 50% en 2050 par rapport à l'année de référence 2012, en visant un objectif intermédiaire de 20% en 2030,
  • de réduire la consommation d'énergie primaire des énergies fossiles de 30% en 2030 par rapport à l'année de référence 2012,
  • de porter la part des EnR à 32% dans la consommation finale brute d'énergie d'ici 2030. A cet horizon, pour atteindre cet objectif, la part des EnR doit être de 40% dans la production d'électricité, de 38% dans la consommation finale de chaleur, de 15% dans la consommation finale de carburant et de 10% dans la consommation de gaz.

La loi LTE établit plusieurs instruments politiques de planification pour favoriser la transition énergétique :
• la stratégie pour le développement de la mobilité propre (article 40),
• la stratégie nationale "bas carbone" ou SNBC (c'est-à-dire à faibles émissions de GES) (article 173),
• la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) (article 176),
• les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) (article 188),
• les programmes régionaux pour l'efficacité énergétique (article 188).

En application de la loi LTE (article 173), la stratégie nationale "bas-carbone" (SNBC) a été publiée au JO du 19 novembre 2015 (décret n°2015-1491 du 18 novembre 2015). Ainsi, la SNBC fixe le cadre général et les mesures à mettre en œuvre pour assurer la transition vers une économie bas-carbone, en formulant des recommandations à prendre en compte dans les politiques publiques, sectorielles et territoriales. La SNBC doit surtout permettre à la France d'atteindre ses objectifs nationaux de réduction des émissions de GES fixés à l'article 1er de la LTE. A cette fin, celle-ci prévoit l'adoption de "budgets carbone" pour les périodes 2015-2018, 2019-2023 et 2024-2028. Il s'agit de plafonds d'émission nationaux de GES à ne pas dépasser pour permettre une visibilité à moyen terme des trajectoires de réduction.

Le décret n°2015-1491 fixe les trois premiers budgets carbone :

Emissions annuelles moyennes
(en Mt CO2e)

2013 1er budget
(2015-2018)
2e budget
(2019-2023)
3e budget
(2024-2028)
 SEQE (hors aviation internationale)  119 110 n.d.  n.d.
 Secteurs hors SEQE  373 332 n.d. n.d.
 Tous secteurs confondus  492 442 399 358

n.d. : pour les 2e et 3e budgets, la répartition des émissions entre le SEQE et les autres secteurs sera précisée lors de la fixation du 4e budget (2029-2033).

Le 2ème budget (399 Mt CO2e) représente un niveau plus ambitieux que celui du scénario avec mesures supplémentaires pour 2020 établi dans le Plan Climat de 2010 (437 Mt CO2e). 

 

Pollution transfrontière et qualité de l’air 

Les engagements internationaux de la France

Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance

Dans le cadre de la Convention de la Commission Economique pour l’Europe des Nations Unies, sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (1979), plusieurs Protocoles ont été adoptés en vue de réduire les émissions dans l’air. Ces Protocoles assignent à chaque Partie signataire, soit un engagement de réduction des émissions en pourcentage par rapport à une année de référence, soit des plafonds d’émissions à ne pas dépasser.

 

Les Protocoles relatifs à cette Convention sont les suivants :

 

Premier Protocole soufre

Le premier Protocole soufre, signé à Helsinki le 8 juillet 1985, est entré en vigueur le 2 septembre 1987. La France avait pour objectif de réduire ses émissions de 30% entre 1980 et 1993. La France a décidé, en plus, de s’engager à réduire ses émissions de 60% à l’instar de douze Etats qui se sont engagés à réduire les leurs d’au moins 50%.

 

Protocole relatif aux NOx

Le Protocole relatif aux NOx, signé à Sofia le 1er novembre 1988, est entré en vigueur le 14 février 1991. La France s’est vue assigner l’objectif de stabiliser ses émissions entre 1987 et 1994. La France a décidé de s’engager, en outre, dans une réduction de 30% des émissions entre 1980 et 1998.

 

Protocole relatif aux COV

Le Protocole relatif aux COV signé à Genève le 18 novembre 1991, est entré en vigueur le 29 septembre 1997. La France a accepté l’objectif de réduire ses émissions de 30% entre 1988 et 1999. A noter que les sources biotiques sont exclues de cet engagement.

 

Second Protocole soufre

Le second Protocole soufre, signé à Oslo le 14 juin 1994, est entré en vigueur le 5 août 1998. Le nouvel objectif fixé à la France était une réduction supplémentaire progressive de ses émissions (868 kt en 2000, 770 kt en 2005 et 737 kt en 2010).

 

Protocoles relatifs aux POP et aux métaux lourds

Les Protocoles relatifs aux Polluants Organiques Persistants et aux métaux lourds signés à Aarhus le 24 juin 1998 sont entrés en vigueur le 23 octobre 2003 en ce qui concerne les Polluants Organiques Persistants et le 29 décembre 2003 pour les métaux lourds. Parmi les dispositions prises, les Parties signataires, dont la France, doivent limiter leurs émissions de plomb, cadmium et mercure ainsi que de HAP (4 composés suivants : BaP, BbF, BkF et IndPy), dioxines/furannes et HCB à un niveau inférieur à celui de 1990.

Le Protocole métaux lourds a été amendé le 13 décembre 2012. De nouvelles valeurs limites d’émission (VLE) sont mises en place pour les métaux lourds et des VLE pour les particules ont été introduites. Ces VLE particules sont cohérentes avec celles du Protocole de Göteborg amendé (voir ci-après).

 

Protocole relatif à la réduction de l’acidification, de l’eutrophisation et de l’ozone troposphérique

Le Protocole relatif à la réduction de l'acidification, de l'eutrophisation et de l'ozone troposphérique dit "multi-polluants / multi-effets", signé à Göteborg le 1er décembre 1999 par 31 Parties dont la France, est entré en vigueur le 17 mai 2005. Il porte sur trois polluants déjà concernés par les Protocoles cités précédemment (SO2, NOx et COVNM) plus le NH3. La France doit respecter des plafonds d'émissions définis en rejets massiques absolus en 2010. Ces plafonds sont de 400 kt pour le SO2, 860 kt pour les NOx, 1 100 kt pour les COVNM et 780 kt pour le NH3. Ces plafonds sont très inférieurs aux plafonds fixés dans les Protocoles précédents. L’atteinte ou non des plafonds est précisée dans le tableau présenté dans la suite de cette section.

 

Le Protocole de Göteborg a été amendé le 4 mai 2012. En effet, malgré les réductions des émissions accomplies, les impacts des polluants sur la santé et les écosystèmes sont toujours présents.

Des nouveaux engagements de réduction à l’horizon 2020 par rapport à l’année de référence 2005 ont été fixés pour les quatre polluants déjà visés par le Protocole (SO2, NOx, COVNM et NH3) mais aussi pour les particules primaires fines (PM2,5). Ces engagements sont, pour la France, une réduction des émissions de 55% pour le SO2, de 50% pour les NOx, de 43% pour les COVNM, de 4% pour le NH3 et de 27% pour les PM2,5 par rapport à ses émissions de 2005. Le carbone suie a aussi été introduit dans le Protocole qui devient donc le premier Protocole à prendre en compte ce forceur climatique à courte durée de vie. En ce qui concerne la France, les engagements arrivant à échéance ont été atteints pour la plupart. Dans un certain nombre de cas, il y a lieu d'observer que le niveau de réduction a été atteint ou sera atteint avec un décalage de quelques années (NOx Sofia et NOx Göteborg).

L'amendement du Protocole de Göteborg entrera en vigueur 90 jours après ratification par deux tiers des 51 Parties (soit 34 Parties) à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. Début mai 2017, seules deux Parties (Suède et Etats-Unis) avait ratifié l'amendement.

 

Synthèse des objectifs de la France relatifs à la pollution atmosphérique à longue distance

V 5 France Objectifs Tab1 Objectifs CEE NU

(1) Les objectifs peuvent être relatifs (colorés dans le tableau) ce qui correspond à un objectif de réduction des émissions entre une année de référence et une année d'échéance ou absolu qui correspond à une valeur d'émission à ne pas dépasser pour une année d'échéance.
(2) L'écart à l'objectif correpond au ratio suivant :
(Niveau d'émission de la dernière année ou de l'année d'échéance - Niveau d'émission de l'objectif)/ Niveau d'émission de l'objectif * 100
(*) L'objectif non atteint pour l'année prévue, mais atteint les années suivantes

 

Convention de Minamata sur le mercure 

La Convention de Minamata sur le mercure a été formellement adoptée le 10 octobre 2013. Elle vise, entre autres, à réduire les émissions atmosphériques de mercure provenant des cinq catégories de sources ponctuelles : installations de production d'électricité au charbon, chaudières industrielles alimentées au charbon, production de métaux non ferreux, installations d'incinération des déchets, cimenteries. Après la ratification par l’UE en tant qu’organisation régionale d’intégration économique et sept de ses 28 Etats membres (Bulgarie, Danemark, Hongrie, Malte, Pays-Bas, Roumanie et Suède) mi-mai 2017, la Convention est entrée en vigueur le 16 août 2017. Au total, au 1er septembre 2017, 74 Parties ont ratifié la Convention. La France l’a ratifiée le 15 juin 2017.

 

Les engagements européens de la France

Directive NEC

La directive 2001/81/CE fixant des plafonds d’émission nationaux, adoptée le 23 octobre 2001, a été publiée au JOCE le 27 novembre 2001.

Cette directive visait à limiter les émissions des polluants acidifiants, eutrophisants et des précurseurs de l’ozone. Elle fixe des plafonds d’émissions nationaux pour quatre substances qui sont les mêmes que celles concernées par le Protocole de Göteborg avant son amendement en 2012 à savoir : SO2, NOx, COVNM et NH3. Ces plafonds sont fixés pour 2010.

Cette directive sera abrogée le 1er janvier 2018 par la nouvelle directive (UE) 2016/2284 concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques. Elle étend la période de la directive NEC de 2020 à 2030 et au-delà. De plus, elle aligne le droit de l'UE sur les engagements découlant de la révision du Protocole de Göteborg adoptée le 4 mai 2012.

Les Etats membres doivent limiter leurs émissions anthropiques annuelles de cinq polluants : SO2, NOx, NH3, COVNM et PM2,5 (polluant ajouté par rapport à la directive NEC qui ne visait que les quatre autres polluants) conformément aux engagements nationaux de réduction fixés à l'annexe II de la directive. Ces engagements portent sur deux échéances : 2020 et 2030. Cela signifie que les engagements 2020 doivent être respectés sur l'ensemble de la période 2020-2029 (au moins).

Contrairement à la directive NEC, ces engagements ne sont pas des plafonds (en kt), mais des objectifs relatifs de réduction (en % par rapport à l'année de référence 2005). Ces objectifs excluent :

  • les émissions des aéronefs au-delà du cycle d'atterrissage/décollage [>1 000 m],
  • les émissions provenant du trafic maritime national au départ ou à destination des départements français d'outre-mer,
  • les émissions provenant du trafic maritime international,
  • les émissions de NOx et de COVNM provenant de la gestion des effluents d'élevage et des sols agricoles.

Ces engagements sont repris dans le projet de plan national de réduction des émissions de polluants (PREPA).

En effet, la directive oblige les Etats membres à élaborer, à adopter et à mettre en œuvre des programmes nationaux de lutte contre la pollution de l'air. Les Etats membres doivent soumettre leur premier programme national au plus tard le 1er avril 2019, à mettre à jour au minimum tous les quatre ans par la suite.

 

Directive CAFE (Clean Air for Europe)

La directive 2008/50/CE, dite directive CAFE, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe a été adoptée le 21 mai 2008.

Cette directive vise à rationaliser la législation européenne sur la qualité de l’air par la fusion, en une directive unique, de quatre directives et d’une décision :

  • la directive cadre 96/62/CE du 27 septembre 1996 concernant l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air ambiant ;
  • les trois directives filles (1999/30/CE du 22 avril 1999 relative à la fixation de valeurs limites pour le SO2, le NO2/NOx, les particules et le plomb dans l’air ambiant ; 2000/69/CE du 16 novembre 2000 concernant les valeurs limites pour le benzène et le CO dans l’air ambiant ; 2002/3/CE du 12 février 2002 relative à l’ozone) ;
  • la décision 97/101/CE du 27 janvier 1997 établissant un échange d’informations et de données provenant des réseaux et des stations individuelles mesurant la pollution de l’air ambiant dans les Etats membres.

Lors de sa présentation du Paquet air en 2013, la Commission européenne a souligné que, sur la base des résultats du réexamen de la politique air de l'UE, il n'y a pas lieu, à ce stade, de procéder à une révision de la directive 2008/50/CE sur la qualité de l'air. En revanche, il convient de focaliser les efforts pour garantir, d'ici 2020, la conformité avec les normes en vigueur qu'elle a fixées.

La directive (UE) 2015/1480 du 28 août 2015 est venue modifier plusieurs annexes techniques des directives 2004/107/CE (concernant l'arsenic, le cadmium, le mercure, le nickel et les hydrocarbures aromatiques polycycliques) et 2008/50/CE. Cette nouvelle directive établit les règles concernant les méthodes de référence, la validation des données et l'emplacement des points de prélèvement pour l'évaluation de la qualité de l'air ambiant.

 

Directive GIC et IED

La directive 2001/80/CE du 23 octobre 2001 (JOCE du 27 novembre 2001), relative aux Grandes Installations de Combustion (directive GIC) réglemente les émissions de SO2, NOx et particules des Grandes Installations de Combustion entrant dans le champ de la directive pour chacun des Etats membres.

Les 252 installations recensées en France métropolitaine en 2015 constituent un sous-ensemble inclus dans les sources prises en compte dans le chapitre "évolution des émissions" et sont disséminées dans les secteurs "transformation, production et distribution d’énergie" et "industrie manufacturière" à l’exception de quelques installations appartenant au secteur "résidentiel/tertiaire" comme l’atteste l’inventaire exhaustif réalisé annuellement.

La transposition de cette directive en droit français a été assurée par quatre arrêtés :

  • l'arrêté du 20 juin 2002 modifié pour les chaudières présentes dans les installations de combustion nouvelles ou modifiées dont l’arrêté d'autorisation est postérieur au 31 juillet.
  • l'arrêté du 30 juillet 2003 modifié relatif aux chaudières présentes dans les installations de combustion existantes d'une puissance supérieure à 20 MWth,
  • l'arrêté du 11 août 1999 modifié relatif aux moteurs et turbines à combustion,
  • l’arrêté du 2 février 1998 modifié (arrêté du 21/06/2005) pour les raffineries.

Cette directive a remplacé la première directive GIC 88/609/CEE qui a été abrogée le 27 novembre 2002.

Le contexte réglementaire des GIC et de nombreuses autres installations industrielles a été complètement modifié avec la publication de la directive IED (directive 2010/75/UE du 24 novembre 2010) relative aux émissions industrielles. Cette dernière constitue une refonte en un seul texte juridique de sept textes législatifs existants dont la directive 2001/80/CE (directive GIC) et la directive 96/61/CE, dite directive IPPC. La directive IED est entrée en vigueur le 6 janvier 2011. La directive 2001/80/CE a été abrogée par l’article 81 de la directive IED le 1er janvier 2016.

 

La France a publié en 2012 ainsi qu’en février et mai 2013, un ensemble de textes transcrivant la directive IED en droit français :

  • ordonnance n°2012-7 du 5 janvier 2012 portant transposition du chapitre II de la directive 2010/75/CE,
  • décret n°2013-374 du 2 mai 2013 portant transposition des dispositions générales et du chapitre II de la directive IED (les installations industrielles relevant du champ d'application de l'ancienne directive IPPC),
  • décret n° 2013-375 du 2 mai 2013 modifiant la nomenclature des installations classées,
  • arrêté du 28 février 2013 portant transposition des chapitres V (installations et activités utilisant des solvants organiques) et VI (installations produisant du dioxyde de titane) de la directive IED,
  • arrêté du 2 mai 2013 modifiant l'arrêté du 29 juin 2004 relatif au bilan de fonctionnement,
  • arrêté du 2 mai 2013 modifiant l'arrêté du 15 décembre 2009 fixant certains seuils et critères, et
  • arrêté du 2 mai 2013 relatif aux définitions, liste et critères de la directive IED.

Dans la continuité de la transposition de la directive IED, l’arrêté du 26 août 2013 concernant les installations de combustion d’une puissance supérieure ou égale à 20 MW autorisées abroge l’ensemble des arrêtés applicables aux installations de combustion (arrêté du 11 août 1999 modifié, arrêté du 20 juin 2002 modifié, arrêté du 30 juillet 2003 modifié, arrêté du 31 octobre 2007, arrêté du 23 juillet 2010) à compter du 1er janvier 2014 ou du 1er janvier 2016 selon l’arrêté.

 

Au niveau français

 Loi sur la transition énergétique

La loi n°2015-992 du 17 août 2015 sur la transition énergétique (LTE), publiée au JO du 18 août 2015, fixe également un objectif général dans le domaine de la lutte contre la pollution atmosphérique : la politique énergétique nationale doit contribuer à la réalisation des objectifs de réduction de la pollution atmosphérique prévus par le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA) (article 1er).

Au titre de l'article 64 de la LTE, le Ministère de l'Environnement a adopté le PREPA en mai 2016 (se substituant ainsi au précédent PREPA adopté en juillet 2003), afin d'améliorer la qualité de l'air et de réduire l'exposition des populations à la pollution atmosphérique (cf. arrêté du 10 mai 2017 établissant le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques).

A cette fin, des objectifs nationaux de réduction des émissions de polluants atmosphériques (à l'exclusion de celles du CH4 dues à la fermentation entérique des ruminants d’élevage) sont fixés par le décret n° 2017-949 du 10 mai 2017 pour les périodes 2020-2024, 2025-2029 et à partir de 2030 (cf. tableau ci-après).

Le PREPA doit être réévalué tous les cinq ans et, si besoin, révisé.

 

Engagements nationaux de réduction fixés pour la France (année de référence : 2005)

  2020-2024 2025-2029 A partir de 2030
SO2 -55% -66% -77%
NOx -50% -60% -69%
COVNM -43% -47% -52%
NH3 -4% -4% -52%
PM2,5 -27% -42% -57%

Le Titre III de la LTE (Transports) comporte plusieurs dispositions pour accélérer la réduction des émissions de polluants :

  • l'auto-partage (article 34) et le co-voiturage (article 48),
  • la priorité aux transports en commun à faibles émissions de polluants atmosphériques (et de GES) (article 36),
  • des objectifs chiffrés, assortis d'échéances précises, pour accroître la part des véhicules à faibles émissions (de polluants et de GES) dans les flottes publiques (l'Etat, ses établissements publics, les collectivités territoriales, les entreprises nationales) (article 37),
  • un objectif, d'ici 2030, d'installation d'au moins sept millions de points de charge de véhicules électriques et hybrides rechargeables (article 41),
  • la possibilité, pour les maires ou les présidents d'un établissement public de coopération intercommunale, de créer des zones de circulation restreinte (ZCR) dans les agglomérations et les zones couvertes par un plan de protection de l'atmosphère (PPA) qui est adopté, en cours d'élaboration ou de révision. Les ZCR sont délimitées par un arrêté qui fixe les mesures de restriction de circulation applicables et détermine les catégories de véhicules visées. Les véhicules autorisés à circuler dans une ZCR font l'objet d'une identification basée sur leur contribution à la réduction de la pollution atmosphérique (article 48),
  • le renforcement du contrôle des émissions de polluants atmosphériques (dont les particules fines) à l'échappement des véhicules particuliers et utilitaires légers lors du contrôle technique (article 65). 

 

PNSE

PNSE 2

Le deuxième Plan national santé environnement (PNSE), rendu public le 10 juillet 2009, s’inscrit, d’une part, dans la continuité du premier PNSE et, d’autre part, décline les engagements du Grenelle de l’environnement en matière de santé environnement. Il décrit les actions à mener sur la période 2009-2013. Les principales mesures concernant les émissions dans l’air du PNSE 2 sont les suivantes :

  • réduire les concentrations dans l’air ambiant des PM2,5 de 30% d’ici 2015. Cette mesure fait l’objet d’un plan d’actions national : le "Plan particules".
    L’atteinte de cet objectif passe par la mise en œuvre d’actions qui sont les suivantes :
    • réduire les émissions de particules du secteur domestique en stimulant en particulier la mise sur le marché d’appareils moins polluants et sensibiliser les usagers et les professionnels sur les émissions induites par les foyers ouverts et les feux de jardin,
    • diminuer les émissions de particules des installations industrielles et agricoles en renforçant la réglementation des installations de combustion et en réduisant les émissions de NH3 (précurseur de PM2,5) du secteur agricole.
    • mieux réguler la mobilité et réduire les émissions unitaires de chaque mode de transport, en développant par exemple le co-voiturage et en réduisant les émissions des véhicules routiers à la source ainsi que celles des engins de chantier, des navires, des bateaux et des avions.
    • améliorer la connaissance sur les particules.
  • réduire de 30% à l’horizon 2013, les émissions dans l’air de 6 substances : arsenic, mercure, HAP, benzène, perchloroéthylène et PCB/dioxines.

Ces mesures s’inscrivaient dans le cadre des actions nationales annuelles de l’inspection de 2010 à 2013 (modification de la réglementation sur les crématoriums, révision de la réglementation sur les piles/accumulateurs, etc.).

 

PNSE 3

Le troisième Plan national santé environnement (PNSE 3) a été présenté le 12 novembre 2014 en Conseil des Ministres par les Ministres de l'Ecologie et de la Santé. Il couvre la période 2015-2019 et comme le PNSE 2 (2009-2013), il sera décliné dans chaque région. Ce Plan vise à réduire les impacts des facteurs environnementaux sur la santé. Sur les 107 actions prévues au total par le PNSE 3, cinq (n°29, n°50 à n°52 et n°83) visent directement à améliorer la qualité de l'air :

  • élaborer, d'ici fin 2015, un nouveau programme de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA) ayant un impact sur la santé et le climat. Il s'agit d'actualiser le précédent programme adopté en 2003 [action déjà prévue par la loi "transition énergétique")] ;
  • réduire les émissions provenant des secteurs résidentiel [incitation au renouvellement des installations de chauffage au bois] et agricole (actions sur certaines techniques d'épandage et de stockage d'effluents d'élevage fortement émettrices de NH3 et, dans une moindre mesure, actions sur les techniques de labour des sols et de récoltes, émettrices de particules primaires) ;
  • améliorer les connaissances sur la qualité de l'air à différentes échelles spatio-temporelles [approches géo-climatiques, métrologiques, modélisation], et sur la caractérisation chimique des particules (via le programme de recherche PRIMEQUAL) ;
  • définir une liste de 10 à 20 pesticides à mesurer dans l'air, formaliser d'ici fin 2015 un protocole de surveillance et lancer une campagne exploratoire nationale de mesure sur 2015-16, avec des AASQA volontaires ;
  • soutenir et pérenniser les programmes de recherche PRIMEQUAL, AACT-AIR et CORTEA.